Некоторые аспекты федеральной миграционной политики на территории Российской Федерации

Ю.Н. СОСНОВСКАЯ,

Московский университет МВД России

Во время распада СССР проблема миграции стала одной из самых актуальных. От серьезности государственного подхода к ее решению во многом зависит не только экономика, но и нравственный климат в новых независимых государствах, и в первую очередь в России — правопреемнице Советского Союза. Однако до сих пор решение этой проблемы не стало приоритетным для российских властей, пытавшихся репрессивными мерами по отношению к мигрантам удержать русскоязычное население там, где его застал распад огромного государства. В ближайшее время в Европе сформируется универсальное и очень четкое правовое миграционное поле, а российское законодательство не имеет даже ни одного серьезного правового терминала в этой области. Россия вступила в третье тысячелетие, не имея концептуально обоснованной государственной миграционной политики и законодательства, позволяющих обеспечить соблюдение прав беженцев, вынужденных переселенцев (граждан России, находящихся в положении беженцев, или жертв массовых беспорядков) и других категорий мигрантов.

Изначально российская миграционная политика выстраивалась довольно односторонне: она была направлена на защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев. В результате такой политики в настоящее время появилась необходимость защиты и поддержки экономики государства и его населения — коренных жителей России, следовательно, обеспечения безопасности государства. По официальным данным, население России ежегодно увеличивается за счет миграционного прироста на 300 — 400 тыс. граждан[1] (речь идет о приезжих, которые обосновались в стране на законных основаниях). Всего с начала 1990-х годов в Россию переехало более 8 млн соотечественников. Из них с официальным статусом вынужденного переселенца в стране проживает около 500 тыс. человек, статус беженца сохраняется у 16 тысяч[2].

Социологические исследования показывают, что чисто экономическая миграция в Россию почти отсутствует[3]. Помимо экономических причин на переезд в Россию людей толкает дискриминация по этническому, конфессиональному или языковому признаку; часто миграция связана с военными действиями или массовыми беспорядками в регионе. Таким образом, абсолютное большинство приехавших имеет основания называться вынужденными мигрантами. Большинство беженцев и вынужденных переселенцев не получали и не получают необходимой помощи ни от Федеральной миграционной службы России (далее — ФМС России), ни от соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовая защита указанных категорий населения остается на низком уровне.

ФМС России должным образом не реагирует на многочисленные факты нарушений прав российских соотечественников, возвратившихся в Россию, не анализирует проблемы, связанные с их возвращением. В сфере государственного регулирования миграционных процессов накапливаются нерешенные проблемы, что обусловлено в первую очередь позицией руководства ФМС России, которое с неизменным постоянством ориентируется лишь на необходимость ритмичного и полного финансирования Федеральной миграционной программы, а также на повышение статуса ФМС России, не используя в полной мере возможности имеющейся законодательной базы и выделенные бюджетные средства.

Неоправданно затянута разработка концепции государственной миграционной политики. Отсутствует взаимопонимание между ФМС России и многочисленными объединениями, созданными беженцами и вынужденными переселенцами.

В конце 1980-х годов руководство СССР во главе с Михаилом Горбачевым объявило о начале перестройки в стране и о построении правового государства. После распада СССР Президент РФ Борис Ельцин также неоднократно декларировал свою приверженность идее правового государства. В первые два года существования независимого российского государства действительно был принят ряд демократических законов: Закон РФ от 28.11.91 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», Закон РФ от 25.06.93 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Закон РФ от 19.02.93 г. № 4528-1 «О беженцах», Закон РФ от 19.02.93 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» и др. В конце 1992 года Россия присоединилась к международным соглашениям, в частности к Конвенции о статусе беженцев, заключенной в Женеве 28 июля 1951 г., и к Протоколу 1967 года «О статусе беженца».

Законы создавались по западным образцам, но выражали скорее стремление руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства, чем серьезное намерение создать в стране правовое поле. За принятием очередного закона не следовали соответствующие подзаконные акты исполнительной власти, которые давали бы закону практическую возможность реализоваться. Напротив, в ряде случаев принятые Правительством России во исполнение закона постановления противоречили духу и букве закона. Так произошло, например, с Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «О правилах регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания», фактически ужесточившим правила регистрации граждан по месту пребывания и проживания, в то время как ожидалось, что с вступлением в действие Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» институт регистрации будет ликвидирован.

Отсутствие полноценной юридической экспертизы местного законотворчества породило поток противозаконных региональных актов, которые по сей день плодят руководители субъектов Федерации и их подчиненные в попытке на свой лад внести подобие порядка в создавшийся хаос. Возникли широкие возможности для развития произвола во всех сферах жизни российского общества, в результате которого все чаще одерживает верх «право» криминального мира, в котором человек оказывается абсолютно беззащитным. Мощным катализатором процесса всеохватывающего беззаконья послужили военные действия в Чечне, в значительной степени усугубившие криминализацию общества, продемонстрировав полное пренебрежение государства к правам личности, и в первую очередь к праву на жизнь.

Миграционная политика России в отношении беженцев изначально была основана не на принципе защиты беженцев, а на принципе защиты государства от беженцев. Не замечать людей и их проблемы — основная тактика нашей власти. Между тем большинство беженцев на территории России — это люди, чьи проблемы непосредственно порождены политикой СССР и России: русскоязычное население бывших советских республик, жертвы войны в Чечне и беженцы из тех стран «третьего мира», которые находились в сфере активного влияния СССР. Однако российское государство не берет на себя ответственности ни за одну из этих категорий беженцев.

Необходимо срочно разработать систему помощи и компенсаций жертвам новой войны в Чечне. Для разработки и согласования этих документов нужно было создавать сильное правовое управление и его подразделения на местах, но теперь, вероятно, реализация этой идеи откладывается на неопределенное время. Реорганизация ФМС России (кстати, третья за короткий срок) пользы делу не принесла, особенно если учесть, что происходит она во время новой войны, породившей сотни тысяч новых беженцев.

Уже сегодня прекращено финансирование самых насущных статей программ ФМС.

С июня 2003 года не выделяются средства на питание беженцев в лагерях в Ингушетии. Никто не подумал о том, что людям придется провести в лагерях еще одну зиму. Жертвы первой войны в Чечне месяцами ждут уже назначенных им компенсаций, не могут получить жилье и ссуды на него, не могут даже встать в очередь на жилье, поскольку не определен порядок ее формирования.

Руководители региональных миграционных служб говорят, что их работа полностью дезорганизована и они мучаются неизвестностью. Совсем недавно ФМС наконец получила в подчинение все региональные миграционные службы, кроме московской (чего добивались с 1992 года). Появилась реальная возможность формирования и проведения в жизнь единой миграционной политики. Возник консультативный совет ФМС с общественными организациями, создана правительственная комиссия по делам миграции. И тут все взяли и разрушили. На одной из коллегий ФМС Сергей Шойгу озвучил на этот счет сомнительную версию: «ФМС имеет право на существование, если сможет приносить государству доход».

Сотрудники миграционных служб, за последние годы ставшие специалистами-практиками, представляют большую ценность для государства, поскольку не существует института подготовки кадров для работы с мигрантами. Даже временное прекращение функционирования трудно и медленно складывавшейся системы миграционных служб отбрасывает нас на несколько лет назад не только в административном отношении, но и в отношении культуры управления. Это неизбежно больно скажется на судьбах сотен тысяч беженцев. Все усилия, положенные на создание подчиненной ФМС структуры миграционных служб, способных осуществлять единую федеральную политику, загублены. Та самая «вертикаль власти», о которой мы столько слышим в последнее время, в действительности уничтожается.

Хотелось бы выделить основные проблемы, требующие законодательного регулирования, чтобы хотя бы частично сгладить остроту затронутых вопросов. К ним относятся прежде всего правоотношения, возникающие при привлечении и использовании рабочей силы в Российской Федерации, и связанные с этим вопросы применения ответственности за нарушение правоотношений этой категории. Их следует регламентировать федеральным законом.

Необходима единая система миграционного контроля, предусматривающая взаимодействие заинтересованных органов исполнительной власти по предупреждению и пресечению различных видов незаконной миграции иностранных граждан в Россию. Поскольку существующая система иммиграционного контроля в России не имеет целостности, следует принять меры по нормативно-правовому совершенствованию этого института.

Серьезно противодействовать незаконной внешней миграции мог бы закон о депортации иностранных граждан с территории России.

Отметим некоторые нововведения в миграционном законодательстве. Так, в состав Федеральной миграционной службы при МВД России входят: департамент иммиграционного контроля, департамент внешней трудовой миграции, правовое управление, отдел международных связей, управление кризисных ситуаций, управление ресурсного обеспечения, финансово-экономическое управление и другие подразделения. Деятельность центрального аппарата должны обеспечивать 280 федеральных государственных служащих и 30 офицеров МВД России. Работу региональных подразделений ФМС должны осуществлять около 3 тыс. госслужащих. Окончательное утверждение структуры этих звеньев ФМС должно завершиться к концу апреля и будет проходить в индивидуальном порядке, исходя из миграционной специфики регионов.

Важнейшим моментом в области миграционного законодательства за последний период времени является введение в действие миграционных карт. Согласно Приказу МВД России от 11.11.2002 г. № 1095 «О введении в действие миграционных карт» (далее — Приказ), начальникам (руководителям) соответствующих структурных подразделений Минтранса России и Государственного таможенного комитета России приказано обеспечить оборудование специальных мест для заполнения миграционных карт в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации[4]. Функция контроля за выполнением Приказа возложена на заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти по курируемым направлениям деятельности.

В соответствии с Приказом утверждено Положение о миграционной карте, которое устанавливает порядок выдачи, заполнения и применения миграционных карт на территории Российской Федерации. Миграционная карта содержит сведения об иностранном гражданине или лице без гражданства (далее — иностранный гражданин), въезжающем в Российскую Федерацию, и служит для контроля за его временным пребыванием на территории Российской Федерации. Она заполняется на каждого иностранного гражданина независимо от возраста.

Сведения, указанные в миграционных картах, будут вноситься в локальную электронную базу и центральный банк данных, обрабатываться и анализироваться должностными лицами постов иммиграционного контроля, действующих в этих пунктах пропуска. Срок хранения обработанных миграционных карт в постах иммиграционного контроля, как правило, не должен превышать одного месяца.

Статистические данные, полученные по итогам обработки миграционных карт, представляются в МВД России, которое, в свою очередь, не реже одного раза в 6 месяцев представляет в Министерство иностранных дел РФ, Федеральную пограничную службу РФ и Федеральную службу безопасности РФ обобщенную информацию в целях выработки согласованных управленческих решений по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной миграции в Российскую Федерацию.

Библиография

1 Закон. 2002. № 11. С. 109.

2 Там же.

3 Российская газета. 2002. 18 дек. № 237. С. 1.

4 Собрание законодательства РФ. 2002. № 8. Ст. 813.