Некоторые вопросы конституционно-правового регулирования депутатской неприкосновенности в субъектах Федерации

О.М. ДОРОНИНА,
соискатель кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета
 
Парламентский иммунитет означает закрепленную нормами права особую (исключительную) процедуру привлечения парламентария к ответственности, которая, с одной стороны, позволяет обеспечить независимость депутата от чьих бы то ни было указаний при осуществлении им своей деятельности, а с другой — препятствует возможности уклониться парламентарию, виновному в совершении правонарушения, от ответственности.
 
Мотивы, побуждающие конституционные государства предоставлять депутатам особые гарантии, заключаются в необходимости обеспечить им свободное и беспрепятственное исполнение своих обязанностей. Однако депутат может исполнять свои обязанности только в рамках специального органа государственной власти — парламента. Кроме того, в демократическом государстве депутат находится в центре политической борьбы. Чтобы обеспечить ему возможность активного участия в политическом процессе и при этом эффективно исполнять депутатские обязанности, ему необходимо предоставлять гарантии. Парламентский иммунитет вытекает из существа депутатских функций, реализуемых депутатом в рамках парламента.
Такое понимание парламентского иммунитета сформулировано еще в дореволюционный период А.А. Жижиленко. «Только тогда народные представители будут на высоте своего положения и в состоянии будут надлежащим образом выполнять свои функции, — отмечает автор, — когда они будут знать, что никакая власть, вне парламента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте. Только тогда народный представитель может правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя свободным, когда он может дать отчет в своих действиях только самому себе перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед той палатой, членом которой он состоит»[1].
В соответствии с нормами Конституции РФ в России как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа, осуществляющими законодательную власть. Особое положение парламента и его функции обеспечивают ему самостоятельность в системе разделения властей, а депутатам — независимость. Они связаны лишь конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата). К гарантиям, обусловленным природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт депутатской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, от попыток оказать на него давление, в том числе со стороны органов исполнительной власти, путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности.
Конституция РФ закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. Неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации Конституция РФ непосредственно не устанавливает; не предусмотрена в ней и отсылочная норма к иному нормативному правовому акту. Неприкосновенность депутата субъекта Федерации закреплена в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах, Закон).
Вопрос о правомерности закрепления гарантии неприкосновенности депутата субъекта Федерации на уровне федерального закона был предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ. В постановлении от 12.04.2002 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края» Конституционный суд РФ пришел к выводу о том, что федеральный законодатель, закрепляя в ст. 13 Закона об общих принципах принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписания Конституции РФ.
Свой вывод Конституционный суд РФ обосновал тем, что в силу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении России и субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72), в том числе те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Из этих положений, составляющих основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Федерации и его членов, следует соответствие оспариваемых норм Закона об общих принципах Конституции РФ.
Однако вывод Конституционным судом РФ был сделан в рамках рассмотрения конкретного дела с точки зрения соответствия норм Закона об общих принципах Конституции РФ. Естественно, что за пределами рассмотрения остался сам концептуальный вопрос о том, а не правильнее ли главные устои государственной власти в субъектах Федерации (к ним относится и принцип депутатской неприкосновенности) отразить прежде всего в ее основном законе, что было бы гарантией для субъектов Федерации от произвольного подхода законодателя к установлению соответствующих правил? Кроме того, закрепление в Конституции РФ статусных элементов организации государственной власти субъектов Федерации гарантировало бы защиту от искажения самой демократической природы конституционного строя страны, а нормы Конституции РФ понимались бы не как интерпретация идей, заложенных в конституционных положениях, а как действие самой нормы.
Конституцией РФ не закрепляется модель организации государственной власти в субъектах Федерации. В соответствии с ее ч. 1 ст. 77 органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельны в установлении своей системы органов государственной власти, выстраивая их на основах конституционного строя России и общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных Законом об общих принципах. На этом основании Закон ввел и детально урегулировал публично-правовой институт неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Однако прямой связи между нормой Конституции РФ и правом на установление Законом об общих принципах принципа неприкосновенности депутата субъекта Федерации в качестве отступления от конституционного принципа равенства всех перед законом и судом не установлено. Такое право Закона можно определить только путем интерпретации, системного анализа конституционных норм, который осуществил Конституционный суд РФ в своем постановлении. Отсутствие буквальных либо отсылочных к Закону конституционных норм о принципе неприкосновенности депутата субъекта Федерации привело к искаженному конституционному развитию правоотношений по использованию парламентского иммунитета. Речь идет о вынесенном определении Верховного суда РФ от 17.08.2001 № 53-ГО1-9 по гражданскому делу об оспаривании решения парламента Красноярского края об отклонении представления прокурора г. Москвы на передачу в суд уголовного дела в отношении депутата Законодательного собрания Красноярского края А.П. Быкова. Решение было основано на нормах Конституции РФ, которые логично были применены судом буквально.
Важно первостепенные статусные элементы организации государственной власти предусматривать в самих конституционных нормах. В ином случае появляется риск подобного конституционного развития правоотношений, основанных не на прямой конституционной норме, а на ее интерпретированной идее. В итоге это приводит к тому, что нормативная сила Конституции РФ может уменьшиться.
Кроме того, важным доказательством необходимости закрепления института парламентской неприкосновенности депутатов субъектов Федерации на конституционном уровне является то, что этот институт — один из ключевых статусных элементов организации государственной власти, а также законодательной (представительной) ветви власти. Этот институт поддерживает самостоятельность и независимость законодательных (представительных) органов государственной власти в системе разделения властей. Организация представительных органов власти как в России, так и в субъектах Федерации, их формирование должны основываться на свободных, подлинных, альтернативных выборах, позволяющих выявить политическую волю избирателей и в то же время обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за него по избирательным округам корпуса избирателей, а интересы народа.
Важнейшая основа конституционного строя — народовластие, которое реализуется в том числе через полномочия парламентария, поддержанные, в свою очередь, гарантией неприкосновенности депутата. Депутат — представитель народа, и его неприкосновенность не рассматривается как личная привилегия, освобождающая его от ответственности за совершение уголовного и административного правонарушения. Этот институт является публично-правовым, так как призван оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата.
Учитывая столь высокую роль публично-правового института в организации государственной власти, его неразрывную связь с основами конституционного строя демократического государства в отношении федерального парламентария и федерального парламента, депутатская неприкосновенность гарантирована именно на конституционном уровне. Однако в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности России и единстве системы государственной власти, государственная власть в субъектах Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, что и федеральная государственная власть, а также закрепляться в тех же формах.
На практике складывается ситуация, когда статус федеральных органов государственной власти путем закрепления принципа неприкосновенности федерального парламентария на конституционном уровне расширен и упрочен против статуса органов государственной власти субъектов Федерации. В отношении гарантии неприкосновенности депутата субъекта Федерации нет ее жесткой незыблемости: закон имеет гибкий способ своего изменения, фактически зависит от воли федерального законодателя, основанием его принятия является не прямая, а интерпретированная норма Конституции РФ. В итоге на конституционном уровне положение федеральных органов государственной власти становится более прочным и весомым, а политическая и социальная среда для федерального депутата — более выгодной.
Не в полной мере реализуются такие конституционные принципы федеративного демократического государства, как единство системы государственной власти, народовластие — участие граждан в управлении делами государства через своих представителей. В любой момент может быть отменен институт неприкосновенности депутата субъекта Федерации, что повлияет на смещение баланса отношений России и субъектов Федерации в сторону федерального уровня, исказив демократическую природу конституционного строя страны как федеративного государства.
Статус субъектов Федерации в части организации государственной власти должен быть однозначно урегулирован именно на уровне Конституции РФ. Публично-правовой институт неприкосновенности депутата субъекта Федерации должен найти свое отражение в основном законе.
 
Библиография
1 Жижиленко А.А. О безответственности народных представителей. — Ярославль, 1909. С. 20—21.