Некоторые вопросы правового регулирования деятельности органов внутренних дел

А.А. ШМАТКОВ,

адъюнкт (Академия управления МВД России)

Стоящие перед органами внутренних дел задачи как никогда требуют эффективного правового регулирования их организации и деятельности. Органы внутренних дел ведут кропотливую повседневную работу, направленную на обеспечение безопасности россиян, защиту их прав и свобод, сохранение целостности государства, укрепление конституционного строя, на борьбу с преступностью и коррупцией.

Преступность с развитием экономики проникает во все сферы жизни и деятельности нашего общества, постоянно трансформируется, перерождается, принимает более скрытые и изощренные формы. Все это требует четкой организации деятельности органов внутренних дел, создания правовых условий для эффективной оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности всех звеньев органов внутренних дел. Это возможно только при наличии соответствующего правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел. Специфика же правового регулирования их деятельности во многом определяется функциями, для которых они предназначены.

Главенствующая функция органов внутренних дел — это охрана правового порядка. Однако охрана правового порядка и общественной безопасности является центральной задачей деятельности для всего государственного аппарата и государства как института, призванного обеспечивать такие отношения в обществе, при которых осуществляется его поступательное, прогрессивное развитие. Охрану правового порядка осуществляют все государственные органы в большем или меньшем объеме, поэтому целесообразно понимать правоохранительные органы в широком и узком смысле. Правоохранительные органы, которые созданы для выполнения лишь этой деятельности, осуществляют особую функцию государства — функцию охраны правопорядка и прав граждан.

Определяя относимость к категории правоохранительных органов, используют различные критерии. Так К.Ф. Гуценко отмечает: «Одним из критериев для отнесения какого-либо органа к числу правоохранных является прежде всего удельный вес в общем объеме его деятельности того, что относится непосредственно к правоохране»[1]. К правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру и органы внутренних дел. Последние охраняют права человека, общества, государства.

Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции) является одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР и продолжающих действовать с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений. Впервые в истории России он комплексно урегулировал правовой статус, организационную структуру милиции и определил тем самым ее место и роль в обществе и государстве. С вступлением Закона о милиции в силу большой пласт общественных отношений, касающихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое закрепление на уровне нормативного акта высшей юридической силы.

В ст. 2 Закона о милиции закреплены следующие задачи милиции:

· обеспечение безопасности личности;

· предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

· выявление и раскрытие преступлений;

· охрана общественного порядка и общественной безопасности;

· защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

· оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только законом. Перечень задач, возложенных на милицию, носит закрытый характер.

Органы внутренних дел — это совокупность органов, выполняющих многообразные функции, тесно взаимосвязанные. Это органы исполнительной власти, каждый «блок», часть которых осуществляет определенный и специфический объем правоохранительных задач и функций: охрану общественного порядка, прав и свобод граждан, борьбу с правонарушениями и преступностью во всех их видах; оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность; обеспечение безопасности дорожного движения; функции и направления миграционной и паспортно-визовой службы; организацию и управление внутренними войсками и др. Характер и природа органов внутренних дел не только не могут быть ограничены понятием «разновидность органов исполнительной власти», но и из-за специфичности не укладываются в обычные рамки этого понятия.

Сфера деятельности органов внутренних дел настолько широка и по своему профилю многообразна, что возникает постоянная потребность в создании, усовершенствовании, реконструкции этих органов, особенно их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе с терроризмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических средств, по охране интеллектуальной собственности и по другим актуальным правоохранительным направлениям. Идет непрерывная эволюция организации и управления в области внутренних дел.

Сложность в анализе правовых основ деятельности органов внутренних дел предопределена не только спецификой их функциональной деятельности, но и огромным массивом нормативных правовых актов в этой сфере.

Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел имеет сложную структуру, включающую в себя самые различные по характеру, содержанию, назначению и юридической силе акты. Структура основывается на общепризнанных нормах и принципах международного права, Конституции РФ, кодифицированных нормативных правовых актах (УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ и др.), Законе о милиции, Федеральном законе от 12.12.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об оперативно-розыскной деятельности), Положении о МВД России. Правовую основу деятельности милиции составляют также нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты в соответствии с геополитическим и административно-территориальным делением России можно разделить на три уровня:

1) федеральный — система актов федеральных органов государственной власти;

2) региональный — акты органов государственной власти субъектов Федерации;

3) местный — акты органов местного самоуправления, так или иначе затрагивающих деятельность органов внутренних дел, а также нормотворчество горрайлинорганов.

Каждый уровень также подразделяется на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.

Ядро нормативно-правовой основы составляет Конституция РФ, которая и открывает первый подуровень многоуровневой конструкции федерального законодательства. Второй подуровень представляют федеральные конституционные и федеральные законы. Далее включаются указы Президента РФ, постановления Федерального собрания РФ, Правительства РФ, решения Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, решения Генеральной прокуратуры РФ и многочисленные нормативные правовые акты большой группы других федеральных органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел.

Сегодня фактически сформирована новая российская законодательная база организации и функционирования органов внутренних дел, которая охватывает основные направления их оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности. Приняты Закон об оперативно-розыскной деятельности (первая его редакция — 1992 год), федеральные законы от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.

Региональный уровень нормативно-правовой основы формируют три подуровня. Первый образуют конституции республик и уставы иных субъектов Федерации, определяющие параметры правового регулирования субъектов Федерации в области управления органами внутренних дел. Второй подуровень составляют законы субъектов Федерации в этой сфере управления, конкретизирующие федеральные нормы. Третий подуровень представлен подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти субъектов Федерации (указы президентов республик, распоряжения глав администраций субъектов Федерации, например губернаторов, постановления законодательных или представительных органов государственной власти субъектов Федерации, решения конституционных судов субъектов Федерации).

Местный (нижний, первичный) уровень нормативно-правового регулирования в сфере управления органами внутренних дел образуют акты, принимаемые муниципальными органами. Это уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих органов и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с обеспечением и осуществлением прав и свобод граждан.

В нормативно-правовую основу обеспечения управления органами внутренних дел включаются и международно-правовые акты, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят в национальную правовую систему России (например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года).

Система актов формировалась постепенно и весьма медленно. Однако и она порой «не работала» и «не работает» именно там, где должны реализовываться интересы и потребности человека. Решающее значение ее обновления и развития имеет принятый курс на формирование правового государства, связанный с конституционно-правовой реформой.

Успешная реализация органов внутренних дел во многом зависит от формы и стабильности правовых актов, их закрепляющих. Любая нечеткость в изложении содержания полномочий снижает их эффективность. «Узким» местом в регулировании компетенции органов внутренних дел являются разноречивость и технико-юридическое несовершенство применяемой в правовых документах терминологии. Так, очень трудно очертить круг фактических действий, которые соответствовали бы понятиям «обеспечивать», «принимать меры», «содействовать». Устранение подобных недостатков — неотложная задача по совершенствованию деятельности органов внутренних дел. Этому во многом способствовало бы введение в правотворческую практику унифицированных понятий и единых терминов для выражения однородных явлений.

Юридические предписания должны иметь строгую, четкую структуру, понятный стиль, культуру языка, ибо неясность, нечеткость правовой нормы может быть причиной серьезных нарушений законности. Отсутствие четкой регламентации действий сотрудников органов внутренних дел затрудняет принятие ими верных решений.

Немаловажное значение для эффективной качественной работы органов внутренних дел имеет стабильность правовых актов, регламентирующих их деятельность. Частые изменения правовых документов порождают неопределенность во взаимоотношениях органов внутренних дел с другими государственными органами, общественными организациями и гражданами. В то же время совершенствование компетенции органов внутренних дел предполагает своевременную отмену устаревших актов либо приведение их в соответствие с современными требованиями[2].

Нуждается в улучшении и ведомственное правовое регулирование, осуществляемое в рамках системы МВД России. Назначение правовых актов последнего состоит не в установлении полномочий их структурных подразделений, а в распределении компетенции, определенной вышестоящими правовыми документами, между звеньями органов внутренних дел в соответствии с поставленными задачами. Кроме того, акты органов внутренних дел (приказы, инструкции, указания и др.) призваны выступать необходимым инструментом организации наиболее эффективного осуществления полномочий органов, а также их конкретизации.

Библиография

1 Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы СССР: проблемы теории и методики преподавания // Вестник МГУ. 1989. № 2. С. 22.

2 См.: Катаев Н.А. Органы внутренних дел и правовое государство // Органы внутренних дел в механизме формирования правового государства: Сб. науч. ст. / Под ред. Н.А. Катаева. — Уфа, 1991. С. 5.