Некоторые вопросы правового статуса территориального общественного самоуправления

УДК 342.97
 
Е.В. РАЗДЪЯКОНОВА,
аспирант кафедры конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации, зам. начальника управления по кадровой и правовой работе Сибирского университета потребительской кооперации
 
В статье представлен анализ некоторых элементов, определяющих содержание правового статуса территориального общественного самоуправления (ТОС). Поставлены вопросы нормативного регулирования содержания правового статуса ТОС и обозначены связанные с ними проблемы.
 
The article presents several approaches about the elements which determines the content of the legal status of TPS. Mainly, the author investigates a questions of TPS content law control and the problems related to the implementation of such the territorial public self-goverment activities.
 
Правомочия и правоотношения местной власти как правового института местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее —
Закон № 131), которым установлены соответствующая система органов с властными полномочиями и порядок их образования. Данным нормативным правовым актом определено также правовое положение территориального общественного самоуправления (ТОС). Однако многие вопросы правового статуса ТОС все же остались за пределами правового регулирования, что побуждает исследователей вновь и вновь обращаться к данной проблеме.
Именно система общественных отношений, урегулированных нормами права, возникающими в процессе организации и деятельности ТОС как института местного самоуправления, является объектом данного исследования.
Раскрытие юридической природы ТОС как ключевого элемента, одновременно входящего в системы публичного и частного права, предопределяет недопустимость исключительного отнесения ТОС к одной из них.
Определение понятия ТОС дается в ст. 27 Закона № 131-ФЗ. Это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Следовательно, ТОС — это некое объединение граждан, а значит, является коллективным субъектом.
По мнению Д.Н. Бахраха, содержание правового статуса коллективного субъекта зависит от следующих факторов:
— является ли он частью государственного механизма;
— каким видом деятельности занимается;
— является ли он самостоятельной организационной единицей либо включен в более сложную организационную структуру[1].
С этой позиции анализируется и содержание правового статуса ТОС.
Законодательно закреплено, что ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Под некоммерческой организацией следует понимать организацию, основная цель деятельности которой не заключается в извлечении прибыли и которая не распределяет полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Однако законодатель не уточняет, в какой именно организационно-правовой форме регистрируется ТОС.
При этом нормами Федерального закона «О некоммерческих организациях» закрепляется, что помимо перечисленных в законе форм некоммерческих организаций могут быть и иные формы, предусмотренные федеральным законодательством. Более того, в Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм ТОС перечислено в числе прочих[2]. Данный классификатор разработан в соответствии с ГК РФ и федеральными законами с учетом практического использования Классификатора форм собственности и организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, утвержденного постановлением Госкомстата России от 20.04.1993 № 47. Под организационно-правовой формой негосударственной организации принято понимать самостоятельно избранный на основе собственных целей и задач способ внутреннего структурирования, определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом (если таковое имеется) негосударственной организации[3].
Рассмотрение структуры правового статуса некоммерческих организаций предполагает выявление общих (родовых) признаков и черт, присущих элементам статуса различных субъектов, а также индивидуальных особенностей, свойственных структурным элементам статуса субъектов, осуществляющих деятельность публичного характера.
Обосновывая с этих позиций структуру и особенности конституционно-правового статуса некоммерческих организаций, прежде всего следует отметить роль и значение его правосубъектности. Конституционная правосубъектность некоммерческих организаций — это определенное юридическое свойство, свидетельствующее о наличии у данного субъекта способности быть участником конституционно-правовых отношений. Конституционная (конституционно-правовая) правосубъектность некоммерческой организации отражает такие его юридически значимые характеристики, как возможность обладания статусом юридического лица (частное начало) и одновременно форма объединения граждан и организаций (публичное начало)[4].
Каждая некоммерческая организация — это субъект права, реализующий свою правоспособность в различных сферах общественной жизни и в формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству России[5].
Основные отличительные признаки правоспособности ТОС — ее закрепление муниципальными правовыми нормами и реализация в муниципально-правовых отношениях.
Следовательно, под правоспособностью ТОС следует понимать возможность приобретения данным субъектом прав и обязанностей, закрепляемых муниципальными правовыми нормами, и несения юридической ответственности за их реализацию в муниципально-правовых отношениях.
Например, некоторыми муниципальными правовыми актами предусматривается возможность приобретения ТОС муниципально-властных полномочий после процедуры регистрации в органах местной власти[6].
По общепризнанному мнению, дееспособность — это способность самостоятельного осуществления субъективных прав и юридических обязанностей, т. е. практическая способность реализовывать правоспособность в рамках конкретных правовых отношений.
Например, после процедуры государственной регистрации в качестве юридического лица ТОС вправе осуществлять контроль над выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории действия ТОС.
Можно сделать вывод, что дееспособность ТОС — это способность данного субъекта муниципального права реализовывать права и обязанности, закрепляемые муниципальными правовыми нормами, и нести юридическую ответственность за их реализацию в муниципально-правовых отношениях.
Однако необходимо выяснить момент наступления правоспособности и дееспособности ТОС как субъекта муниципального права, т. е. момент предоставления правовыми нормами прав и обязанностей и момент возможности их реализации.
В случае отсутствия у ТОС прав юридического лица, его устав направляется в орган соответствующего муниципального образования с уведомлением о начале деятельности.
С момента принятия решения о создании, об утверждении устава и формирования органов управления ТОС осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права и обязанности, за исключением прав и обязанностей юридического лица.
В данном случае правоспособность и дееспособность определяются моментом принятия указанных решений на учредительном общем собрании или конференции жителей соответствующей территории.
Следовательно, периоды возникновения правоспособности и дееспособности ТОС, не являющегося юридическим лицом, совпадают.
Однако дееспособность ТОС, прошедшего государственную регистрацию, определяется моментом его государственной регистрации. Из этого следует вывод: в отношении ТОС как юридического лица возможность обладать правовыми правами и нести обязанности (право-
способность) возникает с момента принятия соответствующих решений о его создании, а способность данного субъекта реализовывать права и обязанности и нести юридическую ответственность (дееспособность) — с момента государственной регистрации в органах исполнительной власти.
При этом правосубъектность ТОС состоит из возможности приобретения им муниципальных прав и обязанностей и несения юридической ответственности за их реализацию в сфере местного самоуправления; из способности данного субъекта реализовывать указанные права и обязанности и нести юридическую ответственность за их реализацию.
На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы: правосубъектность ТОС — это его способность быть субъектом муниципального права; ТОС — это негосударственная некоммерческая организация, являющаяся самостоятельной организационной единицей в системе местного самоуправления.
ТОС граничит и с общественными объединениями, с властными формами местного самоуправления. Данное пограничное положение является характеристикой, отличающей общественное самоуправление в виде ТОС и от властного местного самоуправления, и от общественных объединений, что, несомненно, должно быть законодательно закреплено при определении правового статуса ТОС и его органов.
Суть местного самоуправления состоит в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. ТОС — часть системы местного самоуправления, обладающая специфическими правовыми признаками и правовым статусом, что позволяет выделять их в особую группу негосударственных некоммерческих организаций.
Если органы местного самоуправления сочетают в себе общественные и государственные начала, то ТОС носит только общественный характер. И в этой связи такая система по своей природе более схожа с юридическими лицами частного права, поскольку в своей деятельности ТОС, как правило, не вторгаются в публично-правовую сферу[7].
Местное самоуправление при всех его проблемах и недостатках имеет устойчивый и развивающийся статус, правовые границы и строго очерченную компетенцию, чего нельзя
сказать о ТОС, где статус и положение только обозначены и четких границ не имеют.
Разумеется, следует говорить и том, что ТОС как самоорганизация граждан представляет собой объединение физических лиц, которые сами по себе обладают статусом субъектов гражданских правоотношений. При организации физических лиц в сообщество как субъект гражданских правоотношений (без образования юридического лица) законодательство предусматривает возможность создания простого товарищества путем заключения договора простого товарищества (договора о совместной деятельности, ст. 1041 ГК РФ). Однако глава 55  «Простое товарищество» ГК РФ устанавливает наличие только одного документа для организации деятельности товарищества, а именно договора, который не подлежит регистрации ни в одном из органов власти. Более того, каждый из товарищей в соответствии со ст. 1047 ГК РФ отвечает по общим договорным обязательствам всем своим имуществом пропорционально стоимости его вклада в общее дело[8].
Однако подобная форма к ТОС не относится. Отсюда следует, что к ТОС, которые не зарегистрированы в качестве юридического лица, не применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие лиц в гражданских правоотношениях. А это значит, что подобные товарищества обладают статусом субъекта муниципальных правоотношений, не обладая при этом статусом субъекта гражданских правоотношений.
Волеизъявление граждан — это принцип организации территориального общественного и местного самоуправления. Так как воля одних и тех же граждан положена в основу как территориальной организации ТОС, так и территориальной организации местного самоуправления, можно сделать вывод о единой природе ТОС и местного самоуправления.
Однако частноправовой и публично-правовой статус ТОС обусловливают необходимость его отграничения от других субъектов частноправовых отношений (общественных объединений) и от властных структур (органов местного самоуправления).
Логика подсказывает, что следует обратиться к характеристикам юридического лица публичного права, которому в последнее время в российской юридической науке уделяется некоторое внимание[9]. Понятие юридического лица, которое закреплено в ГК РФ и должно было бы иметь всеобщий характер, приспособлено к юридическим лицам частного права. Отступления, сделанные в отношении некоммерческих организаций и учреждений, не меняют общей картины.
В то же время большинство черт предлагаемых в науке к понятию «юридическое лицо публичного права» могут быть применимы и к ТОС.
Прежде всего, следует учесть, что юридическое лицо публичного права не гражданско-правовое, а публично-правовое образование.
Его назначение — не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и т. п. (такие виды деятельности могут быть только побочными), а решение задач общественного характера.
Это не реализация общих или совокупных интересов группы частных лиц, не забота о собственных индивидуальных интересах, а осуществление общественных интересов и иногда также и общей воли определенного территориального публичного коллектива населения[10].
Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это — управленческие полномочия.
То же относится и к особому порядку создания: не в порядке соглашения, учредительного договора и т. д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община).
Имущество юридического лица публичного права не находится в его собственности. Это «чужая» собственность (государственная или муниципальная), находящаяся в пользовании соответствующего органа[11]. Учрежденные ТОС, как правило, наделяются помещением, оборудованием и другими материальными ресурсами, являющимися муниципальной собственностью. Такие объекты собственности должны предоставляться территориальным общественным самоуправлениям в безвозмездное пользование, и ТОС приобретает право владения и пользования данным имуществом. Так, решением городского совета г. Новосибирска от 04.03.2003 № 222 «Об основных положениях о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования города Новосибирска» предусмотрена возможность передачи имущества в безвозмездное пользование.
Безусловно, появление научных исследований о таком виде юридического лица и введение их результатов в законодательный оборот, связанный с правовым статусом ТОС, не охвачено полностью данной статьей.
Однако, основываясь на вышеизложенном, можно выделить следующие основные элементы, входящие в содержание правового статуса ТОС: правовые нормы, составляющие данный статус; правосубъектность; полномочия в сфере местного самоуправления.
 
Библиография
1 См.: Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. 1991. № 3. С. 70.
2  Постановление Госстандарта РФ от 30.03.1999 № 97 «О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов» (вместе с «Общероссийским классификатором форм собственности» ОК 027-99, «Общероссийским классификатором организационно-правовых форм» ОК 028-99) // КонсультантПлюс.
3 Там же.
4 См.: Кожевников О.А. Право некоммерческих организаций в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2008. С. 32.
5 Там же. С. 23.
6 См., например: «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Новосибирске»: решение городского Совета Новосибирска от 19.04.2006 № 230 // Вечерний Новосибирск. 2006. 13 мая. № 87.
7 См.: Антонова Н.А. Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Роль территориального общественного самоуправления в становлении городского сообщества: Тезисы науч.-практ. конф. — Тверь, 1999. С. 8.
8 См.: Ручин М.В., Худякова И.В. Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.
№ 8. С. 24.
9 См.: Зенков М.Ю. Органы государственной власти и местного самоуправления как юридические лица публичного права: Учеб. пособие. — Новосибирск. 2006; Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5; Он же. Юридическое лицо публичного права. — М., 2007; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5.
10 См.: Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права. С. 103.
11 См. подробнее: Там же. С. 16—26.