Некоторые вопросы развития институтов административной юстиции и административного судопроизводства в современной России

УДК 342.565.4 

Страницы в журнале: 121-124

И.О. ВОРОБЬЕВА,

председатель Десятого арбитражного апелляционного суда

Рассматривается проблема  развития административной юстиции и административного судопроизводства в Российской Федерации.  Рассматривая основные достоинства и недостатки проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, внесенного в Государственную Думу Президентом РФ, автор отмечает необходимость научно-практического осмысления и доработки понятийного аппарата этого нормативного акта.

Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

 Problems of Development of the Institutes of Administrative Justice and Administrative Proceedings in Modern Russia

Vorobyeva  I.

The article is devoted to the development of administrative justice and administrative law in the Russian Federation. Considering the main advantages and disadvantages of the draft Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, introduced in the State Duma of the Russian Federation by the President, the author emphasizes  the need for scientific and practical understanding and refining the conceptual apparatus of the law.

Keywords: administrative justice, administrative proceedings, the draft of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation.

Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» повышение доступности правосудия признано одним из направлений дальнейшего развития системы государственного управления. Обеспечение доступности правосудия уже закреплено законодательно в ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), однако в действующем гражданском процессуальном законодательстве, в рамках которого в настоящее время рассматривается основная часть споров граждан с властными органами, о доступности правосудия ничего не сказано.

Факт закрепления принципа доступности правосудия в арбитражном процессе, регулирующем споры в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, свидетельствует о высокой степени модернизации АПК РФ и соответствии его социально-экономическим потребностям общества, однако не снимает задачи принятия Кодекса административного судопроизводства РФ.

Президентом РФ В. Путиным на VIII Съезде судей Российской Федерации в декабре 2012 года был указан вектор развития административного процесса: защита прав граждан, организаций и их объединений в спорах с властью должна стать приоритетной задачей административного судопроизводства, поскольку основное бремя доказывания не относится к обязанностям граждан. В. Путин подчеркнул также, что административный процесс должен быть урегулирован Кодексом административного судопроизводства, принятие которого непозволительно затянуто[1].

В этой связи принцип доступности правосудия применительно к административному процессу подлежит не только глубокому научному осмыслению, раскрытию и обоснованию, но и четкому законодательному определению и закреплению в Кодексе административного судопроизводства РФ.

Необходимо внести в законодательство Российской Федерации ряд изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства. Согласно ст. 118 Конституции РФ, административное судопроизводство относится к одной из форм судебной деятельности и является средством судебного контроля за органами исполнительной власти, однако вопросы формирования институтов административного судопроизводства и административной юстиции остаются дискуссионными. Более того, в российской юридической науке до сих пор не разработан единый концептуальный подход к решению вопроса о создании административных судов и формировании соответствующего самостоятельного вида судебного процесса.

Выступая на VIII Съезде судей, Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин акцентировал внимание на необходимости формирования административно-процессуального законодательства и скорейшего принятия административно-процессуального кодекса.

Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, ссылаясь на статьи 118 и 126 Конституции РФ, закрепляющие полномочия Верховного Суда РФ осуществлять административное судопроизводство, напомнил о потенциале системы общих судов. Он отметил, что в настоящее время вопрос о создании специальных судов Верховный Суд РФ не ставит, поскольку

«с административными делами успешно справляются судебные коллегии судов разного уровня: недействительными признаются 50-60% актов органов государственной власти»[2].

Председатель Высшего арбитражного суда РФ А. Иванов, рассматривая проблему административного судопроизводства, последовательно предлагает внедрить единые для всех ведомств административные (внесудебные) процедуры, усиливая процесс введением единого межведомственного документооборота. С таким пониманием административного судопроизводства ВАС уже выступал еще 5 лет назад.

Проект федерального закона № 381232-4 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее — законопроект № 381232-4), внесенный в Государственную Думу Верховным Судом РФ, находится на рассмотрении с 2006 года. Основаниями для его разработки явились положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, согласно которым судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, и проект федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятый в первом чтении Государственной Думой еще 22 ноября 2000 года (согласно этому проекту предполагалось создание системы административных судов).

Принцип доступности в законопроекте № 381232-4 не закреплен, и в качестве задачи административного судопроизводства доступность правосудия не указана. Понятие «административное судопроизводство» определено как порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.

Судя по определению понятия «административное судопроизводство», можно сказать, что законопроект № 381232-4 предусматривал порядок рассмотрения административных дел административными судами в рамках системы судов общей юрисдикции. С учетом этого проект должен был регламентировать порядок судопроизводства в таких административных судах, определяя категории дел, подсудных им. Законопроектом № 381232-4 не определено место административного суда в судебной системе Российской Федерации. Из текста документа не ясно, можно ли его отнести к специализированным судам. Как известно, специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», которым устанавливаются полномочия, порядок образования и деятельности специализированных судов. Таким образом, законопроект

№ 381232-4, представленный Верховным Судом РФ, четко не определил концептуальный вопрос закрепления основного принципа административного судопроизводства — доступность правосудия; не закреплено в нем и место в судебной системе Российской Федерации судебного органа, осуществляющего административное судопроизводство.

В марте 2013 года Президентом РФ В. Путиным был внесен в Государственную Думу законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

В ст. 3 представленного Президентом РФ законопроекта первостепенной задачей административного судопроизводства названо обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений. В ст. 1 законопроекта четко прописана подведомственность споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства. Так, суды общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

6) об оспаривании решений, действий (бездействий), касающихся государственной службы;

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Судам предлагается в порядке административного судопроизводства рассматривать и разрешать подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами.

Дискуссионными продолжают оставаться вопросы рассмотрения в порядке административного судопроизводства дел: о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций; об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.

На наш взгляд, рассмотрение данных категорий дел нецелесообразно перемещать в сферу административного судопроизводства.

К подведомственности судов общей юрисдикции предлагается также отнести следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, подлежащие рассмотрению в порядке административного судопроизводства: о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар; о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

При этом не подлежащими рассмотрению в порядке административного судопроизводства общими судами предлагается считать дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов, дисциплинарного судебного присутствия или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Безусловно, законопроект выводит из компетенции административного судопроизводства дела об административных правонарушениях.

Таким образом, законопроект, представленный Президентом РФ и принятый уже Государственной Думой в первом чтении, четко закрепил основной принцип административного судопроизводства — доступность правосудия, определил судебный орган и его компетенцию в части административного судопроизводства[3]. Однако очевидно, что для окончательного принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации еще потребуются научно-практическое осмысление и доработка понятийного аппарата документа в части четкого определения основополагающих категорий. Так, в правовой теории до сих пор остается дискуссионным вопрос о содержании понятия «административная юстиция». Не решен вопрос о структуре и содержании законодательства, регулирующего институт административной юстиции.

Много споров вызывают проблемы юрисдикции административных судов, соотношения административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. В частности, заместитель Председателя ВАС РФ А.В. Абсалямов отмечает, что остается актуальным вопрос о роли административной юстиции в структуре административного права[4].

Важность содержания правовых понятий, особенно используемых в тексте действующей Конституции РФ, подчеркивает и известный административист Д.Н. Бахрах. Он пишет, что Конституция РФ закрепляет правовые основы политической, экономической и социальной жизни страны. В ее тексте используется много понятий, которые не фигурировали в ранее действовавших российских конституциях. Интерпретация, доктринальное обоснование содержания таких понятий имеют большое значения для законодательства и правотворческой деятельности вообще, а также для правоприменительной практики. Доктринальное толкование смысла конституционных положений с учетом существующих в нашей стране условий очень важно для уяснения гражданами, в том числе юристами[5].

Полностью разделяя мнение уважаемых ученых, полагаем, что необходимость доктринального толкования смысла понятия «административное судопроизводство», используемого Конституцией РФ, и категории «административная юстиция», не используемой в ее тексте, крайне необходимо, тем более что данные понятия не идентичны.

Традиционно в административно-правовой теории под административной юстицией принято понимать процесс рассмотрения и разрешения в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти, возникших в результате властной деятельности административных органов. В частности, Д.Н. Бахрах под административной юстицией понимает рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности, но отмечает при этом, что административная юстиция — это также рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти[6].

Так, статистические данные системы арбитражных судов Московской области свидетельствуют, что только в 2012 году по первой инстанции и апелляции было рассмотрено 799 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц, 249 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления, 583 дела об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных внебюджетных фондов и 4398 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей.

Таким образом, потребность совершенствования системы административной юстиции и административного судопроизводства, а также законодательства, регулирующего данные правовые институты, одновременно обусловлена ростом количества рассмотренных судами дел, вытекающих из публично-правовых отношений, и обоснованностью большинства заявлений по делам данной категории.

Библиография

1 См.: Административное судопроизводство вышло на Съезд судей. Дискуссия оказалась «неожиданной» для Владимира Путина. URL: http//www.arbitr.ru/press-centr/smi/72818.html

2  См.: Административное судопроизводство вышло на Съезд судей...

3 21 мая 2013 года проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации был принят Государственной Думой в первом чтении. Рекомендовано представить поправки к законопроекту в тридцатидневный срок со дня принятия. (Примеч. ред.). См.: URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/330810/?sphrase_id=864995

4 См.: Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. — М., 2009. С. 7.

5 См.:  Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция. — М., 2004. С. 1.

6 См. там же. С. 3.