Некоторые вопросы совместной законодательной работы

УДК 342.52 

Страницы в журнале: 59-61

О.И. ПИМЕНОВА,

кандидат юридических наук, ведущий советник секретариата руководителя Аппарата Совета Федерации

Предпринята попытка представить итоги мониторинга региональной законотворческой практики, выявить ее положительный опыт, обусловливающий необходимость внедрения в федеральный законодательный процесс. Особо акцентируется внимание на проводимой в этом направлении работе Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Ключевые слова: послание Федеральному Собранию, координация законодательной деятельности, мониторинг правоприменительной практики, совместная законодательная инициатива, Совет Федерации, Совет законодателей.

Some questions joint legislative work

Pimenova O.

An attempt to present the results of monitoring of the regional legislative practices, identify its positive experience, necessitating the introduction of the federal legislative process. Particular attention is focused on ongoing work in this direction of the Council of Federation.

Keywords: Address to the Federal Assembly, Coordination of legislative activity, monitoring law enforcement, a joint legislative initiative, the Federation Council, Board of Legislators.

Для системной организации законодательного процесса необходимо установление обратной связи законотворческой деятельности с правоприменительной практикой. В условиях федеративного государства эффективность правового регулирования в значительной степени определяется тем, как федеральное законодательство отражается на реальной жизни в субъектах Российской Федерации.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — СФ) в рамках работы по усилению взаимодействия с регионами проводится систематизация законодательных предложений, поступающих от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Исследования показывают, что многие субъекты Федерации поднимают схожие проблемы правового регулирования. До сих пор остаются актуальными вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (судя по многочисленным предложениям о внесении изменений в федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); по-прежнему отмечается необходимость принятия федеральных законов «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов в Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Большое внимание в законопроектной деятельности субъекты Федерации уделяют социальной сфере. Высказываются предположения о кодификации законодательства об образовании и здравоохранении. В ряде субъектов Федерации приняты законы об инновационной деятельности, однако инновационное развитие территорий требует более широкого подхода, в связи с чем поступают предложения принять федеральный закон об инновационной деятельности в Российской Федерации.

И это лишь штрихи прогрессивных наработок, которые аккумулируются в законотворческой практике субъектов Федерации.

В Послании Федеральному Собранию РФ на 2009 год Президентом РФ была поставлена задача повышения качества законодательных инициатив регионов. Анализ направленных в Госдуму проектов свидетельствует, что законодательными органами субъектов Федерации право законодательной инициативы реализуется активно. За весь период работы парламента было внесено более 5 тыс. инициатив, однако в законы воплотилось не более 5%.

В определенной степени обозначенная задача могла бы быть решена, например, путем подготовки совместных законодательных инициатив. В частности, в Госдуме достаточно распространена практика поддержки инициатив различными депутатскими объединениями. За прошедшие 16 лет около 12 законопроектов было внесено в Госдуму совместно двумя и более законодательными органами субъектов Федерации. Около 44 законопроектов законодательные органы субъектов Федерации внесли совместно с другими субъектами законодательной инициативы (депутатами Госдумы, членами СФ). При этом в числе указанных совместных инициатив не было ни одного законопроекта с участием СФ как коллегиального субъекта права законодательной инициативы.

Общее число совместных законодательных инициатив законодательных органов субъектов Федерации — 56, что из всего числа внесенных регионами законопроектов (5226) составляет чуть более 1%[1]. Очевидно, что сложившаяся ситуация связана, во-первых, со сложностью процедуры согласования совместных инициатив, во-вторых, с тем, что данный вопрос никак не регулируется действующим законодательством.

Часть 1 ст. 105 Регламента Госдумы предусматривает возможность внесения законопроекта несколькими субъектами законодательной инициативы, в том числе являющимися коллегиальными органами. Однако в Регламенте Госдумы не прописан механизм совместного внесения законодательных инициатив несколькими субъектами законодательной инициативы — коллегиальными органами (ч. 3 ст. 105 Регламента Госдумы). Не ясен ответ на вопрос: каким актом должно оформляться внесение в Госдуму таких инициатив — совместным постановлением коллегиальных органов или же каждый орган принимает и направляет в Госдуму самостоятельное постановление? Практика свидетельствует о неоднозначности данной проблемы (примером является совместное внесение Читинской областной думой и Агинской Бурятской окружной думой законопроектов № 115777-5 и № 98660-5).

За последние годы СФ были созданы инструменты для участия представителей региональной власти в формировании общегосударственной политики. Значительная роль здесь отведена Совету по взаимодействию СФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации (Совету законодателей), работе представителей органов государственной власти субъектов Федерации в деятельности комитетов и комиссий СФ, участию в совместных мероприятиях. Вместе с тем поиск новых путей оптимизации взаимоотношений регионов и федерального центра продолжается.

В Послании Федеральному Собранию РФ на 2008 год Президент РФ отметил координирующую роль СФ в законотворческой деятельности регионов. В СФ ведется работа в этом направлении. В частности, подготовлена и одобрена Концепция совершенствования взаимодействия СФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе[2]. Одной из главных целей данной концепции является формирование механизмов анализа и обобщения практики применения федеральных законов на территориях субъектов Федерации с тем, чтобы на основании полученных результатов готовить совместно с регионами и вносить на рассмотрение Госдумы законодательные инициативы. Во внутренних актах СФ такие инициативы получили наименование консолидированных. Поправками в Регламент СФ установлены особенности их рассмотрения на заседании палаты, до внесения в Госдуму. Например, предусматривается обязательное согласование с законодательными органами субъектов Федерации не позднее чем за 30 дней до заседания СФ. Это подкрепляется решением (постановлением) соответствующего законодательного органа субъекта Федерации, которое также направляется в Госдуму.

На втором этапе работы предполагается активное использование всех механизмов СФ, его органов и должностных лиц по продвижению таких инициатив: отстаивание позиции на заседаниях Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, содействие получению официальных отзывов, заключений, проработка этих отзывов и заключений с субъектами Федерации, конкретно с теми регионами, которые будут или уже являются соавторами по законопроектам; межпарламентская координация взаимодействия комитетов (комиссий) СФ и комитетов Госдумы, участие представителей СФ и законодательных органов субъектов Федерации в рабочих группах по доработке инициатив, а также регулярное информирование регионов о ходе рассмотрения таких инициатив.

На последнем в 2009 году заседании СФ была одобрена консолидированная законодательная инициатива СФ и Томской областной думы — законопроект о внесении поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

По данным ежеквартального отчета рабочей группы Аппарата СФ, сформированной приказом руководителя Аппарата СФ для обеспечения взаимодействия СФ с законодательными органами субъектов Федерации по вопросам законодательной деятельности, по состоянию на отчетную дату субъектами Федерации внесено более 100 законодательных предложений и законопроектов в качестве консолидированных законодательных инициатив. Итоги мониторинга региональной законотворческой практики указывают, помимо прочего, и на проблематику нормативного регулирования института совместной законодательной инициативы. Так, Государственным собранием — Курултаем Республики Башкортостан, Парламентом Кабардино-Балкарской Республики, Костромской областной думой, Законодательным собранием Нижегородской области обозначена необходимость законодательного закрепления института совместной законодательной инициативы, отражения федеративного характера данного института, процедуры внесения законопроекта от нескольких субъектов права законодательной инициативы, предельного срока рассмотрения такого законопроекта с момента внесения в Госдуму.

СФ как палата регионов тесно связан с системой региональной представительной власти, и поэтому опыт субъектов Федерации по мониторингу проблем, требующих федерального законодательного урегулирования, может стать началом отлаженной совместной законодательной работы.

Библиография

1 См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. —М., 2010.

2 Утверждена Советом палаты (протокол от 26.05.2009 № 10) и одобрена президиумом Совета законодателей (решение от 27.05.2009).