Некоторые вопросы юридической природы появления и содержания депутатского иммунитета

О.М. ДОРОНИНА,
соискатель кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета
 
Депутатский иммунитет — это особый (исключительный) правовой режим, позволяющий депутату эффективно и независимо от иных ветвей власти осуществлять свою профессиональную деятельность в пределах предоставленных полномочий.
При этом под особым (исключительным) правовым режимом понимается предусмотренный высшими нормами государства способ обеспечения депутата свободой слова, за исключением случаев, прямо оговоренных законом, а также процедура привлечения депутата к ответственности, позволяющая устранить необоснованные обвинения, но не допускающая уклонения от ответственности народного представителя, виновного в правонарушении.
 
Будучи элементом правового статуса депутата, депутатский иммунитет не только обеспечивает свободу народного представителя, является средством обеспечения надлежащего, беспрепятственного и эффективного исполнения им своих обязанностей, но и оказывается гарантией независимости и самостоятельности законодательного (представительного) органа в системе разделения властей, а также поддерживает существование общепризнанных принципов, которые считаются основой демократического общества.
Поиски понимания юридической природы и условий появления привилегированности народных представителей, выражающейся в предоставлении им депутатского иммунитета, велись с момента возникновения данного понятия. Учитывая, что институт депутатской неприкосновенности — это серьезное отступление от общих, обязательных для всех граждан норм, существовало желание найти именно тот публично-правовой постулат, на котором основывается государственный строй в целом и который явится фундаментом, отправной точкой появления данного института. Следовательно, в этом случае депутатский иммунитет, будучи непреложным последствием определенного правового базиса, обеспечивался бы не случайным характером появления, а необходимой значительностью своего существования, обладающей неизменными объемом и содержанием. Именно поэтому поиски существенных мотивов возникновения данного института проводились прежде всего в теоретическом направлении.
Первым теоретическим обоснованием депутатского иммунитета представлялась догма
народного суверенитета, полно и всесторонне развитая в работах Ж.-Ж. Руссо, затем трансформировавшаяся в принцип народного представительства, сформулированный Ш.Л. Монтескье. Напомним, что для провозвестника Ж.-Ж. Руссо непосредственная демократия была своеобразным политическим идеалом[1]. При этом законодательная власть согласно его теории должна принадлежать народному собранию. Все другие властные органы обязаны
всецело подчиняться народному собранию, являться не только послушными орудиями суверена-законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственными перед ним.
Ш.Л. Монтескье, в принципе не отрицая идеальную конструкцию, когда законодательная власть принадлежит всему народу, отмечал, что в больших государствах это невозможно, да и в малых реализовать подобную схему управления очень сложно, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам»[2]. Так была сформирована идея народного представительства, в поддержку которой Монтескье отмечал: «…большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии...»[3]
Однако считать концепцию народного суверенитета (народного представительства) истоком депутатского иммунитета представляется невозможным. Власть народа должна была бы обеспечить иммунитетом всех людей, что лишает смысла само понятие неприкосновенности. При понимании народоправства через представительство, когда парламент как выразитель народной воли хотя и является наделенным препорученным ему нацией суверенитетом, но все же таковым он наделен как некое целое, как учреждение, орган и отдельные его члены суверенами никак названы быть не могут, институт депутатской неприкосновенности не может являться следствием развития теоретического постулата о народном суверенитете.
Второй публично-правовой принцип, которым возможно обосновать возникновение иммунитета, — это теория разделения властей, также сформулированная Монтескье. Принцип разделения властей сохраняет свою силу: он сводится к тому, что признанные власти должны иметь не только отдельных, но и независимых друг от друга носителей с тем, чтобы ни одна из властей не могла по своему усмотрению сметать представителей другой власти.
Однако функционирование таких носителей власти — полномочных государственных органов — должно основываться на разделении властей как общем принципе, а не в буквальном его проявлении. Как правильно отмечает Лебон, «если бы власти были резко разграничены, то от этого страдало бы нормальное течение государственных дел. Так, например, если бы носитель исполнительной власти был совершенно независим от власти законодательной, то права граждан утратили бы всякую гарантию, законодатель потерял бы право на полезный контроль над актами управления, и получилась бы возможность длящихся конфликтов между обеими властями. Если же пойти еще дальше и постановить, что акты управления не подведомственны судам, этим можно подвергнуть величайшей опасности права граждан, защиту которых как раз преследует разделение властей, ибо отнимается возможность обжаловать судебным порядком неправомерные действия администрации»[4].
Более того, для российской правовой мысли скорее свойственно было подчеркивать именно момент единства власти, а не ее разделения. Идея «Советы — работающая корпорация», выдвинутая К. Марксом и развитая В.И. Лениным, заключалась в том, что «Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях
постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением»[5]. Характеризуя первую советскую Конституцию 1918 года, отразившую эти особенности, В.И. Ленин писал, что Конституция уничтожает выявленные уже со времен Парижской коммуны отрицательные стороны парламентаризма, особенно отделение законодательной и исполнительной властей, оторванность парламента от масс и пр.[6] То есть природа Советов, отрицая принцип разделения властей, в то же время продолжала предоставлять депутатский иммунитет советским депутатам[7].
Необходимо отметить, что в некотором смысле механизм реализации депутатского иммунитета даже противоречит принципу разделения властей. Депутатская безответственность в определенной области ограничивает судебную власть, а неприкосновенность дает парламенту возможность противопоставить свою волю распоряжениям суда (в данном случае речь идет о роли федерального парламента в принятии решения о привлечении федеральных депутатов к уголовной или административной ответственности, другим процессуальным действиям. Парламенты субъектов Российской Федерации лишены вышеуказанной роли[8]). Таким образом, как верно отмечает проф. Л.А. Шалланд, дело сводится как бы к известной уступке, делаемой одной властью другой[9].
Именно поэтому наряду с учением, оправдывающим привилегии неприкосновенности депутатов разделением властей, встречаются воззрения, отрицающие привилегию именно с точки зрения этого принципа[10].
Таким образом, разделение властей не влечет за собой полного и систематического рас-
членения функций, а, напротив, допускает известные совмещения, а возможно, как читаем мы у Елинека, «единая государственная власть никогда не может быть раздроблена в своих проявлениях так, чтобы можно было провести точное распределение функций между соответствующими органами»[11]. Следовательно, принцип разделения властей также нельзя рассматривать как базис для каких-либо теоретических построений, тем более юридических.
Кроме изложенных принципов, теоретическое обоснование депутатского иммунитета
пытались вывести из существа лежащих на народных представителях функций. Первая попытка дать теоретическое оправдание привилегиям с указанной точки зрения принадлежит Зейдлеру[12]. Со стороны российских государствоведов данное понимание основы депутатского иммунитета сформулировал проф. А.А. Жижиленко: «Потребность в существовании привилегии безответственности депутатов вытекает из самого характера народного представительства. Только тогда народные представители будут на высоте своего положения и в состоянии будут надлежащим образом выполнять свои функции, когда они будут знать, что никакая власть, вне парламента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте. Только тогда народный представитель может правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя свободным, когда он может дать отчет в своих действиях только самому себе, перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед той палатой, членом которой он состоит»[13]. Однако всегда являясь соперниками (законодательство и управление), «управление и исторически является основной функцией, к которой лишь впоследствии присоединяется или от которой обособляется законодательство»[14]. И как правильно в продолжение замечает Л.А. Шалланд, «несомненно, что без законодательства государство может просуществовать более или менее продолжительный период времени, тогда как прекращение хотя бы на один день функции управления было бы равносильно смерти политического организма»[15].
Представительская функция, как сама по себе значащая, в отрыве от иных парламентских функций не приводит к юридически значимым последствиям своего осуществления. Законодательная функция разделяется с другими государственными учреждениями (имеется в виду правовое регулирование, осуществляемое со стороны исполнительной, судебной власти, имеющей право официального толкования, обладающего обязательной юридической силой, правовое регулирование со стороны представительных органов местного самоуправления).
Подводя итог сказанному, необходимо сделать вывод о том, что никакой публично-правовой принцип не может быть положен в основу появления депутатского иммунитета, не может служить способом обеспечения его постоянного объема и содержания. Напротив, не институт парламентской неприкосновенности является следствием рассмотренных принципов, а данные принципы обеспечиваются в своем существовании институтом депутатской неприкосновенности.
Представляется, что у депутатского иммунитета конкретно практический характер существования, основанный на целесообразности его появления. Это всего лишь средство для наилучшего исполнения депутатами лежащих на них обязанностей. Депутатский иммунитет вытекает из того положения, которое парламент занимает в системе государственных органов, и из того, в какой политической и социальной среде приходится действовать ее членам, обеспечивая возможность всецело отдаваться своему делу.
Депутатский иммунитет — это конституционная традиция, основанная на историческом, но не на теоретическом развитии данного института.
Так, обращаясь к истории вопроса, видим, что впервые борьба, которая велась за свободу слова, явилась орудием защиты своих прав английским парламентом. Спор, закончившийся в 1689 году принятием Билля о правах, провозгласил парламент собственным судьей своей компетенции; единственным правом, оставшимся в руках короны, было право роспуска палат. Развитию института депутатского иммунитета во Франции также послужила идея, что народных представителей необходимо оградить от произвола власти исполнительной и тесно связанной с ней власти судебной. Впервые депутатский иммунитет был провозглашен французским Учредительным собранием в 1789 году, причем мотивом послужило опасение всесильной королевской власти. С тех пор на иммунитет стали смотреть как на палладиум независимости парламента. И хотя обстоятельства настолько изменили соотношение политических сил, что палатам удалось забрать в свои руки значительную долю исполнительной власти, тем не менее депутатский иммунитет и ныне крайне ревниво оберегается от малейших покушений со стороны правительства или суда. В то же время справедливости ради необходимо отметить, что сам иммунитет, имея практическую основу своего происхождения, а также прямую зависимость от места и роли отдельного органа власти в системе разделения властей, его политической роли, принадлежит не только депутатскому корпусу. Так, им пользуются представители судебной ветви власти с обоснованием необходимости иммунитета для независимого отправления правосудия; такой иммунитет закрепляется за отдельными должностными лицами в зависимости от роли того специального правового статуса, которым они наделены.
Интересным представляется суждение, которое поддерживалось правосознанием, характерным для переходного времени от монархии к представительному строю. Например, российский ученый-государствовед Л.А. Шалланд считал, что более всего депутатская неприкосновенность необходима там, где представительный строй находится в первоначальных стадиях своей эволюции. «Здесь парламенту грозят наибольшие опасности, здесь, как показывает опыт, наиболее шатко положение личности и всего менее независима судебная власть: ибо новые правовые рамки не успели еще окончательно установиться»[16].
Анализ Высочайше утвержденного Учреждения Государственной думы от 20.02.1906, детально регламентировавшего институт депутатской неприкосновенности через нормы статей 14—16 с учетом ст. 22, позволяет сделать вывод о закреплении существенных элементов института депутатской неприкосновенности: безответственности за суждения, неприкосновенности от судебной власти, участия самого парламента в решении вопроса о лишении иммунитета, срока действия привилегии. Правовое урегулирование перечисленных элементов депутатского иммунитета уже само по себе являлось большим прогрессом в поддержке развития представительного строя. Однако правоприменение данных норм с учетом существовавшего перехода от монархии к представительному строю, неоднозначность конструкции самих норм и коллизионность их применения позволяют сделать вывод, что данный институт носил очень узкий характер, не создавая реальной независимости депутатам и парламенту от монархической власти.
В то же время, обращаясь к сегодняшнему дню, когда учеными-государствоведами такое явление, как парламентская система, единодушно признается вполне состоявшимся фактом, когда ведется полемика на тему, в полной ли мере в России сформировался парламентаризм, институт депутатской неприкосновенности не только не утратил своего значения, но и, напротив, упрочил свои позиции. Продолжая свое существование, он не просто формально закреплен, а конституционно урегулирован, детально конкретизирован уровнем федерального закона и в полном объеме применим.
Представляется, что актуальность и завидная продолжительность существования депутатского иммунитета объясняется тем, что борьба законодательной и исполнительной власти даже при ее полной правовой регуляции всегда остается крайне обостренной. Чтобы поддерживать особое самостоятельное положение парламента в системе разделения властей, обеспечить в полной мере возможность реализации его законодательных, представительных, контрольных, идеологических функций, а депутатам, членам парламента, — независимость от чьих бы то ни
было указаний при осуществлении своей деятельности, продолжает существовать институт депутатской неприкосновенности.
В целях ограждения законодательной власти от попыток давления на нее со стороны исполнительной власти, защиты депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности, на протяжении всей истории развития представительного строя укрепляет свое положение институт депутатского иммунитета. Так как все выполняемые депутатом функции по представительству народа являются общественными, неприкосновенность, как следствие реализации депутатского иммунитета, не могла рассматриваться в качестве личной привилегии, что обеспечивало и обеспечивает институту депутатского иммунитета публично-правовой характер.
Вследствие этого, несмотря на исторический способ своего появления, основанный на целесообразности, сегодня депутатский иммунитет продолжает сохранять свой объем и содержание. Депутатский иммунитет — не просто конституционная традиция, закрепленная основным законом государства, он является важнейшим условием существования парламентаризма и в качестве способа организации государственной власти, и в качестве идейно-теоретической концепции обоснования необходимости парламента как института и его общественных функций.
 
Библиография
1 См.: Бегазян А.О. О понятии парламентаризма // Право и жизнь. 2003. № 61 (9).
2  Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. — М., 1995. С. 293.
3  Там же.
4  Шалланд Л.А. Иммунитет народных представителей. — Юрьев, 1913. С. 17.
5  Ленин В.И. Полн. собр. соч. — М., 1962. Т. 36. С. 481.
6  См. там же. Т. 38. С. 220.
7  За исключением периода 1917—1936 гг. Представляется, что явление развития государственности 1917—1936 гг. можно объяснить глобальным реформированием всей политической системы и всего законодательства, что привело к вымыванию данного института из законодательства.
8  См. Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
9  См.: Шалланд Л.А. Указ. соч. С. 30.
10  См. речь министра Щегловитова на заседании Государственной думы 16.05.1908. Стеногр. отч. Третий созыв. Сессия I. Ч. 3. С. 913.
11  Елинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. С. 4.
12  См.: Шалланд Л.А. Указ. соч. С. 33.
13  Жижиленко А.А. О безответственности народных представителей. — Ярославль, 1909. С. 20—21.
14  См.: Елинек Г. Указ. соч. С. 4.
15  Шалланд Л.А. Указ. соч. С. 41.
16  Шалланд Л.А. Указ. соч. С. 66.