Некоторые выводы из анализа проекта федерального закона «О безопасности»

УДК 342.537 

Страницы в журнале: 25-30

Е.Г. СТРЕЖНЕВ,

кандидат военных наук, доцент

Анализируется проект федерального закона «О безопасности» 2010 года (проект № 408210-5) с учетом различных подходов к пониманию сущности категорий «национальная безопасность» и «безопасность».

Ключевые слова: национальная безопасность, безопасность государства, обеспечение безопасности.

Some conclusions from the analysis of the draft proposal for the Federal law «On Security»

Strezhnev E.

The article analyses a draft proposal for the Federal  low «On Security» relying on different approaches to the understanding of the difference between the terms «national security» and  «security».

Keywords: national security, state security, providing security.

В  контексте исследования методологических основ правового регулирования в области национальной безопасности Российской Федерации обращают на себя внимание выводы, полученные на проведенном в мае 2005 года Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности семинаре на тему «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации». В рекомендациях форума отмечено:

«В российском законодательстве не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению»[1].

Полностью соглашаясь с данными положениями, принимая во внимание отсутствие целостности и системности в исследовании проблем национальной безопасности, а также внутриведомственную ориентированность имеющихся научных разработок, обоснуем нашу точку зрения на проект федерального закона «О безопасности» (проект № 408210-5; далее — законопроект, проект закона «О безопасности»). С учетом различных подходов к определению сущности и содержания понятий «национальная безопасность» и «безопасность» полагаем: следует выделить как отрицательные, так и положительные стороны законопроекта.

Начнем с негативных на первый взгляд моментов, которые бросаются в глаза при прочтении проекта закона «О безопасности», имея в виду то, что он по логике должен реализовывать, практически воплощать в жизнь, юридически закреплять концептуальные (теоретические) взгляды на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Например, название закона не соответствует теории[2] и собственно устоявшимся подходам, которые были отражены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300)[3], упраздненной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее — Указ № 537). Но прекращение действия официального документа не отменяет существование концепции как «способа понимания, трактовки каких-либо явлений, событий, основополагающую идею какой-либо теории»[4]. А ведь именно в таком значении формировалась концепция национальной безопасности начиная с середины 1990-х годов.

В частности, еще в 1995 году Государственная дума приняла постановление от 18.10.1995 № 1208-I ГД «О доктрине национальной безопасности России», в котором выразила крайнюю обеспокоенность состоянием национальной безопасности России, признав сложившееся положение неудовлетворительным[5]. 13 июня 1996 г. Президент РФ направил Федеральному собранию РФ Послание по национальной безопасности, результатом рассмотрения которого явились проведенные 25 июля 1996 г. парламентские слушания «О концепции национальной безопасности Российской Федерации». Совет Федерации принял в связи с этим постановление от 08.08.1996 № 326-СФ «О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному собранию», в котором выразил обеспокоенность состоянием уровня национальной безопасности[6]. Государственная дума приняла постановление от 25.12.1996 № 966-II ГД «О разработке проекта доктрины национальной безопасности России»[7]. Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 утверждена, а затем уточнена (Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24) Концепция национальной безопасности Российской Федерации[8], которая просуществовала в данной редакции вплоть до 2009 года, сыграв безусловно значительную роль в формировании и развитии методологических основ правового регулирования в области национальной безопасности Российской Федерации.

С учетом преодоления Россией последствий системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века Президент РФ Указом № 537 утвердил Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия)[9]. Однако вопреки ожиданиям закона «О национальной безопасности» на рассмотрение законодателей вносится проект закона «О безопасности». Тем самым теряется весь заложенный в нем первоначально смысл, а по сути, изменяется сформировавшаяся ранее идеология обеспечения безопасности личности, общества и государства, предполагавшая, что национальная безопасность — это комплексное понятие, содержание которого следует рассматривать во многих аспектах применительно к различным областям общественно-политической жизни через определение жизненно важных интересов страны.

В законопроекте не закреплены определения основных дефиниций, используемых в документе, что неминуемо повлечет большие разногласия при разработке единой методологии формирования понятийного аппарата, раскрывающего такие важные для организации практической деятельности категории, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность», «безопасность личности», «безопасность общества», «безопасность государства», «национальные (жизненно важные) интересы», «угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности». По мнению оппонентов проекта закона «О безопасности», «оправдательная ссылка» на Стратегию при разрешении данного вопроса (раздел 1 Стратегии содержит основные понятия, используемые в ней) несостоятельна, так как Стратегия не имеет юридической силы. «Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности»[10]. Но излагать порядок действий, меры по обеспечению национальной безопасности и определять базовые понятия в области обеспечения национальной безопасности — принципиально разные вещи. Потому и сам документ (Стратегия) отводит себе иную роль: он «является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства»[11]. А вот закрепление принципиально важных положений, коими являются, на наш взгляд, основные понятия, используемые в законодательном акте, это дело самого законодательного акта.

Совершенно необоснованно в проекте закона «О безопасности» не конкретизируются обозначенные в Стратегии сущность и содержание системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, не раскрываются ее конкретные функции. А ведь с помощью именно этих категорий должна получать в своей основе правовую регламентацию государственная стратегия в области обеспечения безопасности личности и общества, и именно этим целям и должен служить закон. В статье 1 проекта закона «О безопасности» говорится, что им «устанавливаются основные принципы обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности… определяется содержание деятельности по обеспечению безопасности». Но характеризовать предмет деятельности по обеспечению безопасности без установления субъектов этой деятельности не имеет смысла. И даже если исходить из того, что по смыслу законопроекта основным субъектом обеспечения безопасности является государство (глава 2 проекта закона «О безопасности»), общество и личность фактически исключены из этой деятельности. А ведь практически при всех федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, безопасности, работают общественные советы, в соответствии с законодательством граждане привлекаются к охране общественного порядка, защите государственной границы, решают другие вопросы безопасности в интересах государства.

Раскрывая основные принципы обеспечения безопасности, п. 3 ст. 2 законопроекта в качестве одного из них определяет «системность и комплексность применения… политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер». А пункт 1 ст. 4, посвященный государственной политике в области обеспечения безопасности, определяет ее как «совокупность… политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер». Как видно из анализа данных категорий, значения одного из принципов государственной политики и содержания государственной политики в области обеспечения безопасности различаются лишь наличием в последней военных и специальных мер, что также может привести к неоднозначному толкованию законоположений.

Вызывает сомнение целесообразность отнесения в проекте закона «О безопасности» решения такого важного вопроса, как защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, исключительно к целям международного сотрудничества в области обеспечения безопасности (ст. 7). Наверное, было бы правомерно применительно к международному сотрудничеству в области обеспечения безопасности данную цель сформулировать как «содействие защите суверенитета и территориальной целостности страны». А вот вопросы законодательного закрепления непосредственной защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации следует, по всей видимости, изложить предметно. Ведь суверенитет предполагает по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. И решение данных задач лишь в рамках международного сотрудничества, как это прописано в проекте закона «О безопасности», практически нереально. В свою очередь целостность территории государства означает ее нераздельность, единство, необходимость защиты от посягательства со стороны другого государства или каких-либо политических или иных сил. Положение о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации вытекает из территориального верховенства Российской Федерации. А норма Конституции РФ об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутриполитическому, военному, специальному и иным аспектам обеспечения безопасности Российской Федерации.

И наконец, в законопроекте отсутствуют нормы, регламентирующие финансирование деятельности по обеспечению безопасности, контроль над деятельностью по обеспечению безопасности, а также ответственность за неисполнение законоположений.

Теперь изложим выводы, характеризующие положительные стороны проекта закона «О безопасности». При этом мы исходим из приоритета категории «безопасность», а также из того, что обеспечение безопасности неразрывно связано с деятельностью государства. Только государство, опираясь на свой аппарат, властные органы, работа которых поставлена в жесткие рамки и подкрепляется соответствующими правовыми актами,  может гарантировать покой граждан, создать благоприятные условия для их жизни. И никакие другие социальные силы не смогут выполнить этой задачи. Обеспечение собственной безопасности, а также покоя своих граждан — одна из основных задач любого государства.

С учетом данного подхода буквально на поверхности лежит вывод о том, что в проекте закона «О безопасности» говорится не о «национальной безопасности» и даже не о «государственной безопасности»[12], как это слышится в отзывах на законопроект его оппонентов. Документ раскрывает вопросы обеспечения безопасности государства. И это правильно. Как справедливо отмечает В.Г. Вишняков, «для законодательства понятие “национальный” слишком туманно и малопродуктивно... Понятие же “государственный” лежит в иной, конкретно-юридической плоскости, выступая предметной, глубоко изученной и реально действующей организационно-правовой материей, пригодной для классификации сфер деятельности государства в области безопасности, разграничения полномочий, определения ответственности должностных лиц»[13].

В самом деле, безопасность государства охватывает все ключевые функциональные сферы его деятельности — законодательную, исполнительную и судебную. На государственном уровне происходит процесс дифференциации, определяющий приоритеты, направления и

виды безопасности на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Государственные интересы пронизывают всю систему обеспечения безопасности страны, придавая ей единство и общую целенаправленность. Государство при реализации своих функций, в том числе функций по обеспечению безопасности, всегда опирается на основной закон. В нашем случае это Конституция РФ. Поэтому при совершенствовании законодательства в области безопасности страны в первую очередь нужно иметь в виду соответствие разрабатываемых законодательных актов Конституции РФ.

В этой связи следует отметить, что «в ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55 Конституции говорится о “безопасности государства”, а в ч. 1 ст. 82 — о “безопасности и целостности государства”. Понятие “государственная безопасность” используется в п. “д” ч. 1 ст. 114 Конституции. И только однажды, в п. “д” ч. 1 ст. 72, говорится об обеспечении “экологической безопасности” как сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время п. “м” ст. 71 Конституции выделяет два приоритетных понятия — “оборона” и “безопасность”. Часть 3 ст. 55 гласит об обеспечении обороны страны и безопасности государства, п. “д” ч. 1 ст. 114 — об осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности»[14]. Поэтому, с учетом существования Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», появление проекта закона «О безопасности» вполне логично.

Как показывает анализ, законопроект соответствует положениям Конституции РФ, современной практике подготовки основополагающих законодательных актов, регламентирующих наиболее значимые сферы общественных отношений, коей является сфера обеспечения безопасности. Проект закона «О безопасности»  имеет рамочный характер и тем самым может в последующем служить методологической основой для формирования законодательной базы по различным аспектам обеспечения безопасности, не «зарежимливая» ее конкретные виды, сферы, направления. Законопроект дает также широкие возможности для разработки концепций, доктрин, основ государственной политики в области обеспечения безопасности и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства.

Идеология проекта закона «О безопасности» вытекает из положений Стратегии, которая определяет, что наряду с национальной обороной одним из основных приоритетов национальной безопасности России является государственная и общественная безопасность.

В статье 13 законопроекта также определено: «Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны…» То есть, руководствуясь Конституцией РФ, как Стратегия, так и проект закона «О безопасности» разделяют понятия «оборона» и «безопасность».

Однако обеспечение безопасности государства, которое регламентирует проект закона «О безопасности», является очень широкой и значительной по охвату сфер общественной жизни категорией. Поэтому, следуя логике законопроекта, правомерен вывод, что силы и средства обеспечения безопасности государства сосредоточиваются во внутриполитической, экономической, социальной, международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной, экологической и научной сферах, а также в сфере общественной безопасности, и в этих целях принимаются соответствующие меры.

Законопроект значительно расширяет содержательный смысл основных принципов и деятельности по обеспечению безопасности, не дублирует в этой части положения Стратегии, а в ст. 4 правомерно отмечает, что «основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется с учетом стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов»[15].

Важнейшее значение проекта закона «О безопасности» состоит в том, что он переводит философский смысл концепций (теоретических взглядов) и политическое содержание Стратегии в конкретную юридическую плоскость, устанавливает рамки правовых, конституционных отношений субъектов государственной власти, наделяет их ясными и понятными полномочиями по обеспечению безопасности. В частности, в главе 3 законопроект устанавливает правовой статус, компетенцию, основные задачи и функции Совета Безопасности: «Решения Совета Безопасности вступают в силу после их утверждения Президентом Российской Федерации. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. В целях реализации решений Совета Безопасности Президентом Российской Федерации могут издаваться указы и распоряжения».

Таким образом, с учетом различных подходов к определению сущности и содержания понятий «национальная безопасность» и «безопасность», наличия широкого плюрализма мнений в исследовании методологических основ правового регулирования в области обеспечения необходимого уровня защищенности охраняемых объектов, следует выделить как отрицательные, так и положительные аспекты проекта закона «О безопасности». С одной стороны, он не соответствует устоявшимся концептуальным (теоретическим) взглядам на категорию «национальная безопасность», с другой стороны, оперируя термином «безопасность», законопроект отвечает нормам федерального конституционного законодательства и тем самым закрепляет государственно-правовые начала обеспечения безопасности государства.

Библиография

1 Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. C. 34.

2 См.: Общая теория национальной безопасности: Учеб. / Под общ. ред. А.В. Прохожева. 2-е изд., доп. — М., 2005.

3 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

4 Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. — М., 1975. С. 263.

5 СЗ РФ. 1995. № 44. Ст. 4154.

6 Ведомости ФС РФ. 1996. № 25. Ст. 1113.

7 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 92.

8 Там же. 2000. № 2. Ст. 170.

9 Там же. 2009. № 20. Ст. 2444.

10 Указ № 537 // Российская газета. 2009. 14 мая.

11 Там же.

12 Категория «государственная безопасность» объединяет специфические аспекты противодействия внешним и внутренним угрозам, исходящим преимущественно от иностранных спецслужб и организаций, террористических и иных экстремистских сил внутреннего и международного характера, посягающих на основы конституционного строя, оборонно-промышленный потенциал и элементы национального достояния страны.

13 Вишняков В.Г. Указ. раб. С. 34.

14 Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 8.

15 Там же.