Некоторые итоги судебной реформы в контексте обеспечения права граждан на доступ к правосудию

УДК 342.56 

Страницы в журнале: 80-84

В.В. ХАТУАЕВА,

доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовно-процессуального права Центрального филиала Российской академии правосудия e-mail: vkhatuaeva@yandex.ru

Рассматриваются этапы реформирования судебной власти в России; делается акцент на принятых организационных, процессуальных, финансовых мерах, направленных на обеспечение возможности гражданам Российской Федерации реализовать конституционное право на судебную защиту.

Ключевые слова: судебная реформа, право на судебную защиту, процессуальные гарантии доступа к правосудию, финансирование судебной системы.

Some results of judicial reform in a context of ensuring the right of citizens on access to justice

Hatuaeva V.

Stages of reforming of judicial authority in Russia are considered; the emphasis on the accepted organizational, procedural, financial measures directed on a possibility to citizens of the Russian Federation to realize a constitutional law on judicial protection is placed.

Keywords: judicial reform, right for the judicial protection, the procedural guarantees of access to the justice, financing of judicial system.

В  качестве основной цели судебной реформы, проводимой в России с конца ХХ века, выдвигался тезис о том, что необходимо обеспечить каждому заинтересованному лицу реальную возможность в случае возникновения спора или предъявления обвинения по уголовному делу защитить свои права и законные интересы в суде, т. е. реализовать конституционное право на судебную защиту. Для достижения этой общей цели был необходим комплекс законодательных, правоприменительных, экономических, организационных, кадровых, научных, образовательных и других мер с более конкретными задачами:

— повышение статуса и роли суда в обществе и государстве;

— создание правовых, экономических и социальных гарантий независимой и эффективной деятельности суда;

— оптимальное устройство судебной системы, обеспечивающее максимальную приближенность судов первой инстанции к населению, наличие вышестоящих судов, необходимых для реализации права заинтересованных лиц на обжалование судебных решений;

— установление надлежащей процедуры рассмотрения дел, обеспечивающей доступность суда для всех заинтересованных лиц, возможность равноправного участия сторон в состязательном процессе;

— обеспечение исполнения вступивших в законную силу судебных решений;

— гарантирование каждому нуждающемуся лицу получения квалифицированной юридической помощи, определенной ст. 48 Конституции РФ;

— формирование судейского корпуса, способного по своему мировоззрению, образованию, нравственным качествам выполнять конституционные обязанности;

— обеспечение повышения уровня профессиональной подготовки судей и сотрудников аппарата судов[1].

Часть из названных задач успешно решена за довольно длительный период проведения судебной реформы. Так, в течение первого этапа преобразований была создана принципиально новая нормативно-правовая основа организации и функционирования правосудия: вступили в действие федеральные конституционные законы от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации», от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»; федеральные законы от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

В ходе реформы осуществлены меры по повышению социального и правового положения судей. Закон от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) закрепил юридический статус, требования, предъявляемые к судьям, способы наделения их полномочиями, а также гарантии их деятельности.

Отчасти решена задача по обновлению процессуального законодательства после вступления в законную силу УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, дифференциации форм судопроизводства, расширению возможностей обжалования в суде неправомерных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Возрожден суд присяжных, получил юридическую регламентацию новый для российского законодательства институт нормоконтроля[2].

В целях повышения доступности и эффективности правосудия за годы судебной реформы увеличено количество судей, создан институт мировых судей, которые рассматривают 60—70% всех дел, подсудных судам общей юрисдикции. В связи с этим были приняты поправки к действующему законодательству, которые увеличили общее число мировых судей и количество судебных участков в субъектах Российской Федерации. Согласно изменениям установлен новый критерий расчета численности населения, необходимый для создания судебного участка, — от 15 тыс. до 23 тыс. человек, в результате чего уменьшилась нагрузка на мировых судей[3]. Однако, на наш взгляд, не до конца реализована идея, положенная в основу института мировой юстиции, — идея приближения правосудия к населению на уровень «шаговой доступности», поскольку многие мировые судьи до сих пор размещены не на своих судебных участках, где проживает население, а в отдаленных зданиях федеральных судов. Финансирование деятельности мировых судей, осуществляемое из бюджетов субъектов Российской Федерации, не всегда отвечает реальным потребностям, а отсутствие четкого механизма поступления на участки бюджетных ассигнований существенным образом сказывается на независимости данного звена судебной системы и его эффективности.

Создание Судебного департамента при ВС РФ и его органов на местах, Российской академии правосудия, а также реализация федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002—2006 годы» (утв. постановлением Правительства РФ от 20.11.2001 № 805[4]) позволили снять остроту многих проблем, несколько укрепить материально-техническое и кадровое обеспечение судебной системы.

Наряду с произошедшими серьезными позитивными изменениями истекший период реформирования судебной власти характеризуется и наличием негативных тенденций, связанных с проведением контрреформы, выражавшейся во внесении предложений и законодательных инициатив, принятии ряда нормативных актов, значительно снижающих гарантии независимости судебной деятельности[5]. Так, в 2000 году на втором этапе преобразований прослеживается отход от системного реформирования судебной системы с четко выраженным акцентом на изменение правового статуса носителей судебной власти. В 2001 году были внесены радикальные изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие действие судебной системы, снизившие уровень правового гарантирования независимого правосудия. Так, важнейшие гарантии статуса судей, содержащиеся в федеральных конституционных законах, были отражены в Законе о статусе судей — правовом акте меньшей юридической силы. Существенно реформировалось содержание принципа несменяемости судей: установлен предельный возраст пребывания судей в должности (сначала 65 лет, затем — 70 лет), для председателей судов и их заместителей установлены 6-летние сроки пребывания в должности, для впервые назначаемых судей районных судов определен 3-летний испытательный срок, что впоследствии было распространено и на судей областных и равных им по статусу судов. Таким образом, создан опасный прецедент изменения правовой базы под определенную ситуацию или конкретных лиц. Как справедливо отмечается в юридической литературе, такие решения вызывают сожаление и их нельзя считать прогрессивными[6].

Промежуточные результаты судебной реформы по-разному оцениваются специалистами. Так, Н. Ильясов, говоря о содержании второго этапа преобразований, выражает мнение определенной части судейского сообщества, указывая на то, что судебная реформа должна заключаться в меньшей степени в реформировании самого статуса судьи, а в большей мере — в решении вопросов повышения эффективности функционирования судебной системы, под которой автор понимает «способность правосудия разрешить в разумные, по возможности кратчайшие сроки поступившие дела при соблюдении баланса прав личности, а также обеспечение безусловного исполнения принятых судами решений»[7]. Более позитивно оценивает результаты промежуточных этапов судебной реформы Ю.Н. Старилов, указывая, что к очевидным достижениям можно отнести усиление независимости судей; создание квалификационной коллегии, состоящей из судей и представителей юридической общественности; улучшение финансирования судов; учреждение судебных департаментов, которые подчинены судейскому сообществу; появление мировых судей, которые стали рассматривать большое количество гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях, что повысило уровень доступности правосудия для граждан страны[8].

На наш взгляд, первые два этапа реформирования судебной власти оставили нерешенным целый ряд вопросов.

Во-первых, не была снята проблема обеспечения независимого и справедливого судебного разбирательства. По данным некоторых исследований, сохраняется крайне низкий уровень доверия граждан к суду[9]. В этой связи особое внимание должно быть уделено реализации конституционного принципа независимости носителей судебной власти, поскольку только при этом условии возможна эффективная судебная защита прав и свобод граждан, а следовательно, повышение авторитета суда в обществе.

Во-вторых, не получила завершения начатая модернизация судебной системы: не были приняты законы, регламентирующие деятельность судов общей юрисдикции. Вместе с тем в специальной литературе достаточно острую дискуссию вызвали принятые правовые акты по укрупнению районных (городских) судов. Мы разделяем мнение, высказанное В.А. Терехиным, о том, что сложившаяся система судов районного уровня оправдала себя многолетней практикой, она в какой-то степени приближена к населению и им востребована[10], что немаловажно для реализации принципа свободного доступа к правосудию. Оптимизация бюджетных расходов посредством сокращения количества судов повлечет за собой затруднения в реализации гражданами конституционного права на судебную защиту, поскольку именно они неизбежно понесут бремя дополнительных расходов, включая транспортные, и временных издержек.

В-третьих, не решена проблема создания специализированных судов. До сих пор на стадии обсуждения находится законопроект о федеральных административных судах, которые, как показывает практика, были бы достаточно востребованы населением. В период с 1991 по 2007 год количество дел по заявлениям граждан об оспаривании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц, что является способом реализации права на доступ к правосудию в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, увеличилось в 30 раз[11]. Такое блокирование процесса закрепления административной юстиции, по справедливому замечанию В.И. Радченко, стало наиболее чувствительным отступлением от курса на развитие судебной реформы[12].

В-четвертых, несмотря на отмеченное выше обновление правил судопроизводства, не решен ряд задач, непосредственно связанных с функционированием институтов правозащитного комплекса. Проводимая реформа практически не затронула институт предварительного расследования, хотя появление Следственного комитета при прокуратуре РФ можно рассматривать как «начало реформы правоохранительной системы»[13]. В этой связи в среде ученых-процессуалистов высказываются различные предложения, например, о создании в рамках судебной системы следственного комитета как вспомогательного органа судебной власти; об оставлении функции дознания за органами внутренних дел и государственной безопасности; о нормативном расчленении предварительного следствия, дознания, введении для производства следствия судебных следователей; о реорганизации прокуратуры, посредством введения должности прокуроров при судах; о расширении сферы реализации функции судебного контроля над досудебным производством[14].

Учитывая вышеизложенное, вполне закономерным представляется принятое Президентом РФ решение о проведении третьего этапа реформирования судебной власти, ключевой целью которого стало формирование государственных гарантий, направленных на обеспечение ее законного и справедливого осуществления, а также принципа доступа к правосудию.

Дальнейший план изменения судебной системы был представлен в Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007—2012 годы (одобрена распоряжением Правительства РФ от 04.08.2006 № 1082-р; далее — Концепция). Укрепление гарантий доступности правосудия является ядром данного документа, поскольку в качестве приоритетных направлений третьего этапа судебной реформы называются: обеспечение открытости и прозрачности правосудия; повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел; создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности; обеспечение независимости судей; повышение уровня исполнения судебных актов. Много внимания в Концепции уделено и такой важнейшей составляющей права на доступ к правосудию, как внедрение высоких технологий в деятельность судебной системы. Концепция предусматривает создание единой системы видео-конференц-связи, окончательное внедрение во всех судах общей юрисдикции автоматизированной системы ГАС «Правосудие», позволяющей создать единые информационное пространство, технологию судопроизводства и судебную статистику, а также обеспечивающей быстрый доступ судей и граждан к информации по действующему законодательству и правоприменительной практике. В рамках реализации Концепции ВС РФ внесен законопроект «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации», направленный на повышение прозрачности судебной деятельности с помощью внедрения электронного правосудия в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», вступил в силу Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Россиской Федерации»[15].

Продолжается модернизация самой судебной системы. 5 января 2010 г. Д.А. Медведев внес в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее — Проект), который был принят 7 февраля 2011 г.[16], и «О внесении изменения в статью 12 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”». Как отмечается в пояснительной записке, Проект является «исполнением подпункта “а” пункта 1 перечня поручений Президента РФ от 31 декабря 2008 г. № Пр-2801 по итогам VII Всероссийского съезда судей». Проектом устанавливаются порядок формирования, состав и компетенция судов общей юрисдикции (за исключением военных судов и мировых судей), предусматривается учреждение процедуры апелляционного рассмотрения не вступивших в силу судебных решений, для чего в судах различного уровня предлагается создание соответствующих инстанций. Время вступления в силу положений Проекта, касающихся производства в апелляционных инстанциях, поставлено в зависимость от времени принятия соответствующих федеральных законов, регулирующих порядок апелляционного судопроизводства по гражданским и уголовным делам. По предложению Минфина России положения об апелляционном производстве по гражданским делам вступили в действие с 1 января 2012 г., по уголовным делам вводятся с 1 января 2013 г.

Приведены в соответствие статьи 3 и 11 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» нормам Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» посредством указания на то, что в качестве органов судейского сообщества в Верховном Суде РФ будут формироваться общее собрание судей Верховного Суда РФ и Совет судей Верховного Суда РФ (Федеральный закон от 08.12.2010 № 346-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3 и 11 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации”»).

По информации Судебного департамента при Верховном Суде РФ, для создания апелляционных инстанций в судах общей юрисдикции потребуется увеличение численности судей на 1765 человек, а численности служащих аппаратов судов — на 3671 человек. Федеральной казне придется дополнительно предусмотреть 4,4 млрд руб. на реализацию судебной реформы[17].

Вышеизложенное, на наш взгляд, позволяет констатировать, что в настоящее время Россия вступила в новую полосу развития судебной власти, в том числе и в направлении усиления гарантий обеспечения доступа граждан к правосудию.

Библиография

1 См.: Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию: Судебная реформа в прошлом и настоящем. — М., 2007. С. 11.

2 См.: Терехин В.А. Некоторые достижения и просчеты современной судебной реформы // Российская юстиция. 2008. № 10. С. 11.

3 URL: http://www.tago.ru

4 СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

5 См.: Сидоренко Ю. Судебная контрреформа. Кому выгодно ущемление независимости и неприкосновенности судей? // Независимая газета. 2001. 16 мая; Костина Е. Сегодня рождается судебная контрреформа, считает судья Конституционного суда РФ в отставке Тамара Морщакова // Политический журнал. 2005. 18 апр. № 14. С. 78—80.

6 См.: Козак Д. Судебной реформе быть? // Российская газета. 2001. 1 нояб.; Радутная Н. Покушение на неприкосновенность судьи // Российская юстиция. 2001. № 12. С. 11—12.

7 Ильясов Н. Не в судьях суть // Отечественные записки. 2003. № 2. С. 70.

8 См.: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения. — Воронеж, 2010. С. 315.

9 См., например: Гуськова А.П., Муратова Н.Г. Судебное право: история и современность. — М., 2005. С. 78; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. — М., 2005. С. 83—84.

10 См.: Терехин В.А. Указ. раб. С. 12.

11 См.: Жуйков В.М. Указ. раб. С. 6.

12 См.: Радченко В.И. Судебная реформа в Российской Федерации: сб. ст. — М., 2005. С. 8.

13 См.: Владимиров Д. Следствие ведет Комитет // Российская газета. 2007. 23 июня.

14 См.: Гуськова А.П. По итогам судебно-правовой реформы России // Российский судья. 2007. № 3; Плотницкий А.В. Совершенствование уголовно-процессуального законодательства как продолжение судебно-правовой реформы в Российской Федерации // Российский следователь. 2008. № 2; Зинатуллин З.З., Абашева Ф.А. Правосудие по уголовным делам: может ли оно быть досудебным? // Российская юстиция. 2008. № 12.

15 Российская газета. 2010. 3 июля.

16 Там же. 2011. 11 фев.

17 См.: Фоков А.П. Правосудие в России в условиях судебной реформы // Российский судья. 2010. № 2.