Некоторые нюансы защиты прав граждан в публичном процессе

В.В. АРХИПОВ,

кандидат юридических наук

В  данной статье мы попытаемся ответить на вопрос, применяется ли на практике в трудовых спорах Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995; далее — Закон). В трудовых спорах он не применяется, так как является актом, регламентирующим только публично-правовые отношения. Закон предназначен для защиты прав, свобод и интересов граждан при их нарушении органами власти (в лице их представителей) и государственными служащими от федерального до муниципального уровня.

Закон применяется в досудебных отношениях с властными структурами и на стадии судопроизводства при рассмотрении заявлений о правоотношениях публичного характера, или, как они назывались в ГПК РСФСР, административно-правовых отношениях. Примерами таких отношений могут быть жалобы на отказ соответствующих государственных органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в разрешении на выезд за границу, отказ на приватизацию помещения, отказ в выдаче ордера (заключения договора найма) на жилье, запрет на возведение пристройки к дому, сооружение гаража и т. п.

Изложенные в Законе правила действуют с учетом следующего условия. Суд при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не рассматривает спор о праве, так как в публично-правовом судопроизводстве осуществляется проверка и оценка законности обжалуемых решений (действий либо бездействия) представителей власти. Если судом будет установлено, что гражданин ищет защиты, например, от нарушения его предполагаемых гражданских, семейных, жилищных, трудовых прав, то на основании ч. 3 ст. 247 ГПК РФ судья обязан разъяснить гражданину иной порядок судебного спора, а именно потребность переоформления документов для искового процесса. Иными словами, если субъективное право, вытекающее из каких-либо норм законодательства, не требует доказательства наличия его у гражданина (т. е. частного спора о праве) и нарушается в результате публичных правоотношений (т. е. представителями различных органов власти), то защита таких прав происходит в рамках публично-правового процесса.

С 1 февраля 2003 г. порядок гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции определяется в соответствии с ГПК РФ.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 14.11.2002 № 137-ФЗ, вводящего в действие ГПК РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с его нормами, а до этого, с момента введения в действие ГПК РФ, применяются в части, не противоречащей ему. На основании ч. 3 ст. 1 ГПК РФ гражданское судопроизводство ведется, в частности, в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела, т. е. с учетом норм рассматриваемого Закона.

В силу догм права под противоречием мы понимаем именно коллизию, т. е. расхождение в содержании двух или более формально действующих норм, регулирующих одно и то же правоотношение. Преодоление коллизий между общей и специальной нормой достигается применением норм специального акта (Закон), если он не отменен изданным позднее общим актом (ГПК РФ). По нашему мнению, пробел в регулировании какого-либо элемента (факта) процессуального правоотношения в общем акте и восполнение его нормами специального акта не описывается понятиями «коллизия» или «конкуренция норм». Следовательно, в таком случае недопустим вывод о недействительности норм специального акта только потому, что данное условие в общем акте не предусмотрено и он принят позднее. Иными словами, противоречие или конкуренция пробелу, т. е. «пустоте», является правовой бессмысленностью.

Этот вывод можно подтвердить многочисленными примерами из правоприменительной практики: принятие Президентом РФ указов, дополняющих (восполняющих) регулирование отношений, регламентированных законами в любой отрасли права. Так, Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы» дополнил Закон РФ от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» новым основанием, не требующим проведения конкурса, — наличием в госоргане резерва на вакантную должность (ныне оба указанных акта не действуют). Данным дополнением было парализовано право граждан, не являющихся госслужащими или госслужащими резерва, на равный доступ к вакантным госдолжностям, гарантированный ч. 4 ст. 32 Конституции РФ.

Нарушенное право граждан на равный до-ступ к госслужбе было рассмотрено всеми высшими правозащитными органами России. Их вывод однозначен: восполнение пробела в вышестоящем акте даже нижестоящим актом не является ни противоречием, ни конкуренцией. Более того, в итоге все они отказались обсуждать эти факты, считая, что все законно и конституционно (см. выводы Генеральной прокуратуры РФ в письме начальника управления по надзору за соблюдением федерального законодательства от 14.10.2003 № 7/2-1498-2003 и определения ВС РФ от 27.11.2003 № КАС 03-559 и КС РФ от 18.06.2004 № 197-О).

Законодатель, не отменив Закон при принятии ГПК РФ, за прошедшие годы не внес в него никаких изменений. Следовательно, Закон, содержащий процессуальные нормы, на основании статей 1 и 3 ГПК РФ действует в части, не противоречащей ГПК РФ и иным вышестоящим по юридической силе актам, а в иных случаях имеет даже преимущественное процессуальное значение перед нормами ГПК РФ. Этот вывод подтверждается и указанием в ч. 1 ст. 6 Закона о том, что жалобы граждан на органы власти, нарушающие их права, рассматриваются судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных в Законе. В свою очередь, в ч. 1 ст. 246 ГПК РФ определено, что дела, возникшие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в подразделе 3 ГПК РФ и в других федеральных законах (в том числе в Законе).

Для граждан главными особенностями публично-правового процесса являются два правила, изложенные в ст. 249 и в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ. Согласно первому правилу обязанности по доказыванию правомерности своих действий (бездействия) возлагаются на представителя органа власти, т. е. применен принцип «презумпции виновности» этих органов. Именно это правило не любят применять судьи, так как при этом процесс сводится к выяснению ими у госчиновников, что мешает им исполнять нормы действующего законодательства. Для судей этот процесс является неприятным психологически: один чиновник уличает другого в нарушении законодательства, будучи таким же нарушителем.

Второе правило: для рассмотрения таких жалоб (заявлений) граждан в ч. 1 ст. 257 ГПК РФ определен 10-дневный срок. Правда, законодатель не указал момент отсчета срока, но, исходя из цели такого процесса, он должен исчисляться со дня подачи жалобы в суд. Как правило, судьи этот срок не соблюдают.

В целях разъяснения судьям правил применения ГПК РФ и иных связанных с ним актов издано Постановление Пленума ВС РФ от 20.01.2003 № 2. В п. 8 его определено, что подраздел 3 (главы 23—26) ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Далее разъяснено, что содержащиеся в главе 25 ГПК РФ правила, в отличие от ГПК РСФСР и Закона, не допускают возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Таким образом, Верховный суд РФ определил субъектов, подпадающих под публично-правовой процесс, и обобщенно указал на подведомственные судопроизводству объекты (предметы). На какие-либо иные несоответствия Закона нормам ГПК РФ в этом и в других, более поздних постановлениях Пленума ВС РФ не указано. Это позволяет констатировать, что в Законе отсутствуют противоречия с ГПК РФ. При тщательном сравнении норм Закона с нормами глав 23 и 25 ГПК РФ напрашивается следующий вывод. Закон не только существенно дополняет содержание этих глав, но и восполняет имеющиеся в них пробелы регулирования отдельных отношений. Он как специальный нормативный акт относительно самостоятельно регулирует процесс обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Статья 1 Закона уточняет изложенный в ст. 245 ГПК РФ перечень лиц, имеющих право обратиться в суд за защитой нарушенных прав и свобод, содержащихся, в частности, в статьях 2, 6 (ч. 2), 7, 17—19, 24, 29 (ч. 4), 32, 45—47 Конституции РФ. В ст. 1 Закона указано, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) органов власти нарушены его публичные права (конституционные или иные, которые содержатся в нормах национального законодательства, регламентирующих отношения граждан с органами власти).

В частях 1 и 2 ст. 2 Закона раскрывается предмет (объект) обращения и понятие, содержащееся в ст. 255 ГПК РФ, о действиях (бездействии) властных органов (их должностных лиц и государственных служащих), которые могут быть обжалованы в суде. Из их содержания следует, что в суде могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (бездействие), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых нарушены права и свободы граждан, созданы препятствия в их осуществлении либо незаконно возложена какая-либо обязанность или совершено привлечение к какой-либо ответственности. В ч. 3 ст. 1 Закона воспроизводится суть ч. 2 ст. 24 Конституции РФ об обязанностях всех властных органов знакомить граждан с информацией, касающейся их прав и свобод. Следовательно, на основании частей 4 и 5 ст. 2 Закона гражданин может оспорить не только действия (бездействие) власти, письменную и устную информацию, повлиявшую на осуществление его прав и свобод, но и отказ в ее предоставлении.

При этом в ч. 5 ст. 1 Закона раскрывается понятие «официальная информация»: это сведения в письменной или устной форме, представленные в адрес органа власти, который на основании этой информации совершил действие (принял решение), негативно отразившееся на правах и свободе гражданина. Причем обращение с такой жалобой в суд должно содержать указание на источник данной информации и должно быть признано судом как основание для совершения действий (принятия решений) этих органов. Примером такой ситуации может быть несоответствующий фактическим сведениям документ, направленный БТИ в налоговые органы, на основании которого были нарушены права гражданина на получение, допустим, каких-либо льгот по налогообложению недвижимого имущества.

В ст. 3 Закона содержатся такие существенные уточнения статей 245 и 255 ГПК РФ, как обязанность судов рассматривать жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан. При этом дается разъяснение, что в судах общей юрисдикции не могут разрешаться только действия (решения), которые отнесены законодательством к исключительной компетенции Конституционного суда РФ или к иному порядку судебного обжалования.

Следует подробно проанализировать норму Закона об «ином порядке судебного обжалования». Правомерность рассмотрения отнесенных к компетенции Конституционного суда РФ действий (решений) органов власти (например, отрешение от должности Президента РФ или оспаривание нормативных правовых актов) очевидна. Но глубокое сомнение в справедливости и правомерности установления второго исключения из правил Закона и ГПК РФ вызывает отнесение нарушений отдельных категорий должностных лиц к рассмотрению их действий (бездействия) в «ином порядке судебного обжалования». Данное исключение требует специального исследования.

В публично-правовом процессе, в отличие от искового, нет правила, допускающего рассмотрение действий (бездействия) власти в «ином порядке». Однако судей это не смущает: руководствуясь якобы ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, они отказывают в защите прав граждан в публичном процессе, мотивируя отказ ст. 134 «Отказ в принятии искового заявления» ГПК РФ. Это повсеместное понимание судьями норм ГПК РФ стало предметом обращения граждан в Конституционный суд РФ, который вынужден был разъяснить судам общей юрисдикции, что не следует путать разные виды судопроизводства (см. Определение КС РФ от 08.07.2004 № 238-О; далее — Определение КС РФ № 238-О).

В свою очередь в ч. 1 ст. 246 ГПК РФ указано, что даже для таких стадий судопроизводства, как рассмотрение и разрешение дела по существу, применяются ограничения общих правил искового производства. В этом же пункте установлено, что общие правила применяются с учетом особенностей, содержащихся в подразделе 3 ГПК РФ. В этот подраздел включены особые нормы, определяющие правила подачи и принятия заявления к рассмотрению в публичном судопроизводстве. Тем не менее из разъяснений Верховного суда РФ следует, что к «иному порядку судебного обжалования» может быть отнесено, например, обжалование действий прокурора, судебного исполнителя или судьи, для которых в национальном законодательстве установлен специальный порядок судебного обжалования допущенных ими нарушений прав граждан. Под эту вывеску подгоняется не только обжалование процессуальных служебных действий указанных лиц, но и их действие (бездействие) в иных случаях, предусмотренных в материально-правовых законах. Например, игнорируются требования

ч. 2 ст. 24 Конституции РФ и специального закона об ознакомлении граждан с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы. Существующее в специальных актах ограничение на доступ к отдельным видам информации не относится к судебным делам, не содержащим грифа «секретно» или иного грифа для специального к ним доступа. Однако в законах об отдельных органах власти (например, в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ)) гарантированный Конституцией РФ доступ граждан к несекретной информации не предусмотрен. Это касается прежде всего права граждан на ознакомление с материалами судебного разбирательства, закончившегося на стадии «отказного производства», секретность осуществления которого повсеместно практикуется в Конституционном суде РФ в последние годы.

Анализ норм ГПК РФ (в публичном виде судопроизводства) показывает, что отказ суда общей юрисдикции в рассмотрении и разрешении жалобы (заявления) граждан на действия (бездействие) органов власти предусмотрен только в одном случае: если имеется вступившее в законную силу решение суда о том же предмете, по которому вновь подается жалоба (ст. 248). В иных случаях, если выявляется, что имеет место спор о праве или нарушении правила о подсудности дела (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ), судья должен не заявлять отказ в приеме жалобы, а разъяснить гражданину надлежащий порядок защиты своих прав. По сути, такие отказы в приеме жалобы не являются отказами в правосудии, гарантированном ст. 46 Конституции РФ, так как в первых двух случаях они будут рассмотрены в ином процессе, а в третьем дело уже будет рассмотрено.

Таким образом, отказ по мотиву «иного порядка» в ГПК РФ в рамках публичного судопроизводства не предусмотрен, а следовательно, противозаконен. Ссылка на него является реальным отказом в судебной защите, поскольку иного порядка обжалования действий (бездействия), по крайней мере органов законодательной и исполнительной власти, нет. Но если, следуя принятой предпосылке о приоритете специальной нормы над общей, действует, допустим, норма ст. 3 Закона об «ином порядке», тогда можно констатировать, что суды общей юрисдикции очень избирательно применяют Закон (см. выводы об этом в Определении КС РФ № 238-О).

Анализ судебной практики свидетельствует, что понятие «иной порядок судебного обжалования» требует специального разъяснения Пленума Верховного суда РФ или законодателя. Необходимость в этом подтверждает и неоднократно высказанное мнение Конституционного суда РФ о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения применяются произвольно.

Исходя из вышеизложенного ясно, что судьи применяют понятие «иной порядок» в любых удобных для них случаях, хотя иного порядка обжалования нарушения прав граждан действиями (бездействием) органов власти, кроме содержащегося в главе 25 ГПК РФ, не должно быть в силу гарантий статей 18 и 19 Конституции РФ. Здравомыслящему человеку понятно, что судья, судебный исполнитель, прокурор и др. являются госчиновниками, как и госчиновники исполнительной ветви власти. Естественно, и права граждан они нарушают именно своим бездействием (реже — действием или решением). Они бездействуют вопреки Конституции РФ, гарантирующей, что права гражданина являются непосредственно действующими (при равенстве всех перед законом и судом) и в силу ст. 2 их защита вменена в обязанность государства. Но в отношениях органов власти с гражданами жестко действует феодальный принцип.

Нередко судебная власть допускает подмену процедуры обжалования решения суда, которая определена в процессуальных кодексах, в то время как заявитель обращается с обжалованием действий (бездействия) того же судьи, прокурора или иного должностного лица. Причем, как правило, судья с момента возбуждения гражданского дела и до вынесения решения по этому делу сам является злостным нарушителем норм процессуального законодательства. Однако нарушители законов из судебных органов защищены от какого-либо эффективного привлечения к юридической ответственности, даже в «ином порядке», т. е. в процедуре внутриведомственного рассмотрения жалоб граждан.

Типичным случаем манипулирования понятием «иной порядок» является решение Тверского районного суда г. Москвы от 22.09.2004 по делу № 33-20281, вынесенное уже после Определения КС РФ № 238-О, в котором подобная практика признана антиконституционной. Тверской суд, руководствуясь ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, отказал в рассмотрении искового заявления (хотя заявление было подано на основании норм главы 25 ГПК РФ) на действия (бездействие) руководителя секретариата Конституционного суда РФ. Последний, отказывая в реализации права гражданина на ознакомление с материалами дела, рассмотренного Конституционным судом РФ, ссылался на Закон о КС РФ, который, вопреки ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, не допускает ознакомления с информацией, непосредственно затрагивающей права граждан. В итоге Конституционным судом РФ, при наличии решения Тверского районного суда г. Москвы об отказе в судебной защите публичных прав на основании ст. 134 ГПК РФ, было признано, что на сотрудников суда действие указанных норм Конституции РФ не распространяется (см. Определение КС РФ от 21.04.2005 № 125-О).

В то же время Конституционный суд РФ обязывает даже органы прокуратуры и государственной безопасности на основании статей 24 и 29 Конституции РФ знакомить граждан с материалами, касающимися их прав и свобод, естественно, при соблюдении определенных законодательством условий (см., например, постановление от 18.02.2000 № 3-П, определения от 14.01.2003 № 43-О, от 12.05.2003 № 173-О, от 30.09.2004 № 317-О, от 18.11.2004 № 365-О). Налицо двойной стандарт. Когда дело касается судебной системы, конституционные гарантии не действуют, хотя в любом акте о судебной системе в целом или об отдельных ее процессуальных направлениях четко указано, что судьи подчиняются только Конституции РФ.

Известно, что проверка законности и обоснованности принимаемых судами процессуальных актов осуществляется в порядке, установленном ГПК РФ, который предусматривает рассмотрение дел в судах кассационной и надзорной инстанций (а в ряде случаев и в апелляционном порядке). Кроме того, в соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении КС РФ от 25.01.2001 № 1-П по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, в случаях противоправного деяния судьи, не выраженного в судебном акте, заинтересованные лица не лишены возможности реализовать свое право на судебную защиту посредством предъявления иска на основании ст. 1070 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, если вина судьи установлена судебным решением.

Предложенный выше Конституционным судом РФ исключительный («кастовый») механизм привлечения судей к ответственности за волокиту и унижение человеческого достоинства сограждан (ст. 21 Конституции РФ) не получил практического подтверждения. Дело в том, что он опять же связан с нейтрализацией его действия за счет применения судами формулы «иной порядок», а следовательно, его правоприменение нереально. Существующий произвол в судах будет продолжаться, пока отсутствуют эффективные меры привлечения к ответственности нарушителей законодательства и игнорируются нормы Закона (см., например, определения КС РФ от 20.02.2002 № 44-О, от 22.04.2004 № 172-О).

Говоря о применении судами понятия «иной порядок», следует показать, как он отстаивается во всех инстанциях общей системы судопроизводства, если нижестоящий суд его уже применил. Так, на обращение с частной жалобой в Мосгорсуд об отказе в правосудии и о нарушении процессуальных прав заявителя в районном суде было вынесено определение, отказывающее в удовлетворении этой жалобы, так как решение суда первой инстанции правомерно. И вновь дана ссылка на применение «иного порядка» обжалования противозаконного бездействия судей. Причем суды общей юрисдикции не защитили ни право гражданина на доступ к правосудию, ни право на доступ к материалам личного судебного дела, которое предусмотрено на всех стадиях во всех судах, кроме Конституционного суда РФ. Тем не менее в определении надзорной инстанции от 28.01.2005 снова встречается ссылка на то, что действия должностных лиц судебной системы (не судей!) обжалуются «в ином порядке», причем этот порядок суд не указывает, несмотря на просьбу в надзорной жалобе (см. решение Мосгорсуда по делу № 4г/4-160).

Полагаем, более наглядным примером нарушения прав граждан в таких ситуациях служит вывод, содержащийся в Определении ВС РФ от 19.06.2003 № КАС 03-231. На просьбу гражданина об указании этого «эксклюзивного иного порядка и органа, который рассматривает такие жалобы» дан следующий ответ: «Оснований для указания в Определении, в какой судебный орган следует обратиться, о чем имеется просьба в частной жалобе, в данном случае не имеется».

Из указанных решений судов, касающихся «правозащитной системы», можно сделать следующий вывод. Действительно, у чиновников «правозащитных органов» законом предусмотрен «иной порядок» ограниченного обжалования их действий (бездействия), например, подачей частной жалобы в вышестоящий суд, но это сводится к неэффективному внутриведомственному рассмотрению. При этом просматривается явное желание работников судов и иных органов власти любыми способами уйти от ответственности за постоянно совершаемые нарушения Конституции РФ и законодательства. Такой вывод подтверждается и ответом представителя Правительства РФ М.Ю. Барщевского, данным на заседании Конституционного суда РФ на запрос о цели обращения в суд — «для защиты от чересчур юридически подкованных граждан»[1].

Статья 4 Закона содержит уточнение к статьям 247 и 254 ГПК РФ о порядке обжалования действия (бездействия, решения) нарушителя в вышестоящий  орган. Из ч. 2 этой статьи следует, что такой орган обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Дальнейшее содержание этой статьи входит в противоречие и с ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, и со специальным актом действующего законодательства.

Так, в ч. 2 ст. 247 ГПК РФ специально оговорено, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. В частях 1 и 2 ст. 4 Закона такое право гражданина выглядит как альтернативное право: обращаться либо сразу в суд, либо в вышестоящий орган. Но если гражданин подал жалобу в вышестоящий орган, то возможность подачи жалобы в суд возникает только тогда, когда ему в удовлетворении жалобы будет отказано или когда он не получит ответа в течение месяца со дня ее подачи. С этой же процедурой ст. 5 Закона связывает сроки обращения в суд с жалобой: 3 месяца со дня обнаружения нарушения своего права или месяц со дня получения или неполучения извещения об отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом. Такой зависимости в ч. 2 ст. 247 и ч. 1 ст. 254 ГПК РФ нет, следовательно, данное условие Закона недействительно.

Что же касается месячного срока, то гражданин должен знать об иных своих правах, возникающих в отношениях с любыми организациями и органами власти, так как действует специальный (особый) акт — Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 02.02.1988; далее — Указ). Согласно п. 9 Указа заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются безотлагательно, но не позднее 15 дней с момента поступления. И только в тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу. Следует также отметить, что аналогичные ведомственные и территориальные акты в основном следуют нормам Указа, однако в них (естественно) игнорируются требования о безотлагательности и 15-дневном сроке. Так, в п. 12.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452, предусмотрены минимальный 30-дневный срок рассмотрения обращения граждан и максимальный 60-дневный со дня поступления обращения. Это значительное расхождение в понимании разумности сроков рассмотрения обращений граждан, с учетом определения понятия «разумность срока», данного в п. 2 ст. 314 ГК РФ, требует специального разрешения законодателем или разъяснения одним из высших судов.

Требует специального разъяснения и содержание ч. 3 ст. 4 Закона, так как в нем по отношению к ст. 245 ГПК РФ имеется явная неопределенность о лицах, по заявлению которых могут возбуждаться гражданские дела в суде. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона кроме гражданина (его представителя) возможно возбуждение дела и по заявлению уполномоченного представителя общественной организации, трудового коллектива, к которым обратился гражданин за помощью в защите своих прав. В ст. 254 ГПК РФ такая возможность предоставлена гражданину и организации (их представителям). Но согласно ч. 2 ст. 4 ГПК РФ дело должно быть также возбуждено, если в случае, предусмотренном федеральным законом, заявление подает лицо, выступающее от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица. Буквальное понимание этой нормы включает в число заявителей и лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 4 Закона. Здесь нужно обратить внимание и на существенное уточнение ч. 1 ст. 254 ГПК РФ содержанием ч. 6 ст. 4 Закона, в котором приостановление исполнение обжалуемого действия (решения) допустимо как по просьбе гражданина, так и по инициативе суда.

Следующее важное уточнение содержится в ч. 3 ст. 5 Закона, где дано разъяснение понятия уважительной причины пропуска 3-месячного срока подачи жалобы в суд. Определено, что такой причиной, в числе иных, считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствия, предусмотренные ст. 2 Закона.

Очередное уточнение норм ГПК РФ содержится в ч. 2 ст. 6 Закона, согласно которому ч. 1 ст. 249 ГПК РФ дополняется обязанностью органа власти документально доказать законность действия (бездействия, решения), которое обжалуется гражданином. При этом в ГПК РФ улучшено процессуальное положение гражданина по сравнению с требованиями ч. 2 ст. 6 Закона, которыми гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. В ГПК РФ эти требования выглядят так: гражданин обязан указать в заявлении, какие решения (действия или бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы нарушены ими (абзац второй ч. 1

ст. 247). Причем согласно ч. 1 ст. 257 ГПК РФ заявление должно быть рассмотрено в течение 10 дней со дня его принятия к рассмотрению, что следует из ч. 6 ст. 4 Закона.

Однако на основании вышеизложенного правило о приоритете норм ст. 6 Закона имеет преимущественную юридическую силу и потому подлежит применению. Следует учесть, что законодатель не связывает доказывание факта нарушения прав гражданина с предоставлением только письменных доказательств, поэтому их отсутствие не может быть признано судом как отсутствие у гражданина достаточных доказательств. Суд в таком случае должен руководствоваться сведениями, которые как значимые обстоятельства являются достоверными, относимыми и допустимыми, что в итоге должно способствовать их восприятию как юридических фактов, необходимых для принятия правового решения.

В ст. 7 Закона уточняются неконкретные правила ст. 258 ГПК РФ о содержании решения суда. При конкретизации общей фразы о том, что суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об устранении в полном объеме допущенных нарушений прав и свобод граждан, Закон предписывает следующее. Суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. При этом в ч. 3 ст. 7 Закона дается толкование, что незаконным признается действие (решение), если оно приводит к по-следствиям, указанным в ст. 2 этого Закона. В ч. 4 этой статьи законодатель обязывает суд определить ответственность органов власти или их представителей, нарушивших право или свободу гражданина, что требует специального разъяснения, о каком виде (форме) ответственности идет речь. Эта неясная, но действующая норма Закона обязывает суд не только налагать административные санкции на органы власти, но и, ссылаясь на нормы действующих и уже не действующих законов (см. ч. 5 ст. 7 Закона), допускает применение к госслужащим меры ответственности вплоть до подачи в орган власти представления об их увольнении. В ч. 6 ст. 7 Закона уточняется также, что суд, в случае признания действий органов власти незаконными, обязан вынести решение о возмещении гражданам убытков, морального вреда в порядке, установленном ГК РФ.

Статью 8 Закона нужно считать недействующей в части направления судом решения для его исполнения органам власти. Это следует из указания в ч. 2 ст. 258 ГПК РФ срока исполнения указанного действия судьи в 3 дня со дня вступления решения суда в законную силу (т. е. через 13 дней со дня принятия решения), хотя в ст. 8 Закона определен 10-дневный срок (т. е. через 20 дней со дня принятия решения).

Следует отметить, что в ч. 2 ст. 9 Закона закреплено еще одно важное правило, согласно которому органы власти, их должностные лица и госслужащие, даже в случае признания их действий законными, обязаны возместить судебные издержки, если выяснится, что гражданин обратился в суд вследствие того, что его обращение осталось без внимания или из-за нарушения срока рассмотрения.

Итак, очевидно, что между ГПК РФ и Законом нет непримиримых противоречий, а есть юридически обоснованные дополнения содержащихся в ГПК РФ пробелов регулирования отдельных частей процесса, разрешающего публично-правовые отношения.

Библиография

1 Особое мнение судьи Конституционного суда РФ А.Л. Кононова // Постановление КС РФ от 27.01.2004 № 1-П.