Некоторые особенности классификации нормативных актов Банка России

УДК 340.131.2:347.734 

Страницы в журнале: 29-33

С.Д. Гурин,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института Gurin.Sergey@msk.vtb.ru

Обоснована авторская классификация нормативных актов, издаваемых Банком России. Выделены и охарактеризованы их четыре группы, определены основные классифицирующие признаки. Автором представлено толкование термина «нормативный акт Банка России». На основе проведенного исследования раскрыты функциональные особенности нормативных актов Банка России с учетом изменений законодательства в части расширения полномочий Банка России в области регулирования, контроля и надзора за финансовыми рынками. Результаты проведенного анализа можно использовать для дальнейшего совершенствования нормативных актов Банка России.

Ключевые слова: классификация норм права, виды правовых актов, норма права, нормативный правовой акт, нормативный акт Банка России, правовая система, функции Центробанка.

Реформирование правовой системы Российской Федерации в последние годы коснулось и вопросов нормотворчества, осуществляемого в сфере финансов. Общеизвестно, что в нашей стране издается достаточно большое количество нормативных документов, примерно 45 тысяч в год, что требует особого внимания к их систематизации и контролю их исполнения. Заметим, что из них 3% приходится на нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (далее — Банк России, Центробанк). В этой связи возникает настоятельная потребность в правовой систематизации указанных документов с целью упрощения их использования.

В июле 2013 года Президент Российской Федерации упразднил Федеральную службу по финансовым рынкам России (ФСФР) и передал ее функции Банку России. Таким образом, полномочия финансового регулятора значительным образом расширились по сравнению с ранее действовавшими. Изменение функций Центробанка определенно скажется на его правотворческой деятельности, а, возможно, приведет к изменению видов правовых актов, издаваемых Банком России. Очевидно, что изменится их место в правовой системе Российской Федерации [2, 3, 10].

По функциям нормативные акты Банка России можно объединить в следующие группы: регулирующие финансовые процедуры, банковскую отчетность, банковский надзор и надзор за финансовыми рынками.

Каждая группа нормативных актов из этого списка закрепляет определенные объекты правового регулирования, которые, в свою очередь, можно объединить в четыре группы: банковская отчетность, финансовые процедуры, банковский надзор, надзор за финансовыми рынками.

Финансовые процедуры включают в себя такие объекты как расчеты, курсы иностранных валют, валютные операции, эмиссия ценных бумаг кредитными организациями, банковские операции, платежная система.

Банковская отчетность — бухучет и отчетность для банковской системы, банковскую деятельность.

Банковский надзор включает банковский контроль и надзор.

Надзор за финансовыми рынками включает такие группы, как контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах; контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах; контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами; контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; статистическая методология прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, перечень респондентов, утверждение порядка предоставления ими первичных статистических данных о прямых инвестициях, включая формы федерального статистического наблюдения.

Для того чтобы определить круг лиц, на которых распространяется действие нормативных актов Банка России, необходимо определить, являются ли вышеперечисленные объекты правового регулирования частью друг друга или же они обособленны друг от друга.

Платежная система и расчеты — это объекты правового регулирования, которые охватывают деятельность всех физических, юридических лиц, а также муниципальных и государственных органов. А такие объекты, как банковский надзор или бухгалтерская отчетность банковской системы, касаются только специальных субъектов.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» [8] национальная платежная система — совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы).

В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение термина «расчеты». Согласно ст. 861 Гражданского кодекса Российской Федерации 1996 года [5] расчеты (способы исполнения денежных обязательств. — Прим. С.Г.) с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами; расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами могут производиться также наличными деньгами, если иное не установлено законом. Безналичные расчеты производятся через банки, иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета, если иное не вытекает из закона и не обусловлено используемой формой расчетов.

Таким образом, субъектами, на которых распространяется действие нормативных актов Банка России, являются субъекты, осуществляющие эмиссию наличных денежных средств; кредитные организации, осуществляющие эмиссию ценных бумаг; банки и небанковские кредитные организации; участники финансовых рынков; субъекты платежной системы, в том числе проводящие расчетные операции в национальной и иностранной валюте.

При этом следует говорить о том, что нормативные акты Банка России распространяют свое действие на всех физических и юридических лиц, муниципальные и государственные органы только по вопросам расчетов, функционирования платежной системы и обращения наличных денежных средств, а по остальным вопросам только на специальных субъектов регулируемой деятельности, например, при эмиссии наличных денежных средств или ценных бумаг кредитными организациями.

В зависимости от наличия или отсутствия в правовых актах Банка России нормы права, правовые акты Центробанка можно разделить на нормативные и ненормативные.

С.С. Алексеев считает, что норма права — это исходящее от государства и охраняемое общеобязательное, формально определенное правило поведения (непосредственно или в сочетании с другими нормами права), которое предоставляет участникам общественного отношения данного вида субъективные юридические права и возлагает на них субъективные юридические обязанности [1, с. 210].

В Постановлении Государственной Думы  Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации» указывается, что под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение [6].

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод, что нормативные акты Банка России состоят из норм права, т. е. положений, закрепляющих то или иное правило, которое действует в отношении неопределенного круга лиц и применяется многократно.

По вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, им издаются нормативные акты, обязательные для неопределенного круга лиц.

Функции Банка России закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) и Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) [7].

Согласно ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В ст. 4 Закона о Банке России перечисляются двадцать три полномочия Банка России, которыми его наделяют государственные органы. Кроме того с 01.09.2013 Центробанк осуществляет пятнадцать дополнительных функций, которые ранее осуществляла Федеральная служба по финансовым рынкам России.

Согласно ст. 7 Закона о Банке России Центробанк по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Таким образом, нормативными актами Банка России считаются только инструкции, положения и указания. Иные акты Банка России не являются нормативными, т. е. не содержат норм (правил), обязательных для неопределенного круга лиц, и (или) не подлежат многократному применению.

Некоторые ученые высказывают мнение, что любой правовой акт Центробанка — это документарное в определенных формах волеизъявление Банка России по вопросам его законодательно определенной компетенции в области регулирования денежно-кредитных отношений путем установления правовых норм и конкретных правоотношений [4, с. 125].

Данное утверждение, на наш взгляд, спорно. С точки зрения теории права и на основании проведенного выше рассуждения, не все правовые акты Банка России могут быть отнесены к категории нормативных правовых актов.

Высказанное мнение подтверждается нормами Приказа Банка России от 15.09.1997 № 02-395 «О Положении Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”» (далее — Приказ № 02-395) [9].

Нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенного Законом о Банке России и Приказом № 02-395, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Не являются нормативными актами Банка России следующие документы Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Центробанка, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России.

Банк России является государственным экономическим регулятором, отвечающим за проведение монетарной политики. Он наделен полномочиями по изданию нормативных и ненормативных правовых актов, направленных на обеспечение стабильности экономики.

Центробанк является публичным субъектом, осуществляющим государственно-властные функции. Таким образом, нормативные акты Банка России следует классифицировать как нормы публичного права, несмотря на специфику объектов правового регулирования. При этом в силу независимости Центробанка от иных органов государственной власти и специальной ориентированности его нормативных актов, последние следует относить к самостоятельной отрасли — банковское право.

Нормативные акты Банка России содержат процессуальные и материальные нормы права, непосредственно затрагивающие права и обязанности граждан или незатрагивающие их прав и обязанностей, регулирующие финансовые процедуры, бухгалтерскую отчетность для банковской системы, банковский контроль и надзор, а также надзор за финансовыми рынками.

На основании вышеизложенного анализа можно сформулировать следующее определение нормативных актов Центробанка: это правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения по поводу банковской отчетности, финансовых процедур, банковского контроля и надзора, а также надзора за финансовыми рынками. Нормативные акты Банка России обязательны для всех юридических, физических лиц, государственных и муниципальных органов по вопросам функционирования платежной системы и расчетных операций, совершаемых в национальной и иностранной валюте, а по остальным вопросам являются обязательными только для специально определенного круга субъектов.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. — М., 1980. Т. 1. Цит. по: Мелехин А.В. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс».

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков: Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru

3. Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2013 № 645. URL: http://www.pravo.gov.ru

4. Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 02.12.1996. № 49. Ст. 5506.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 04.07.2011. № 27. Ст. 3872.

9. Экономика и жизнь. 1997. № 42.

10. URL: http://lenta.ru/news/2013/07/25/fsfr/