Некоторые особенности обжалования, опротестования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях родителей несовершеннолетних (лиц, их заменяющих)

УДК: 342.9 

Страницы в журнале: 133-137

С.Л. Банщикова,

соискатель степени кандидата юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин, руководитель методического отдела Омского экономического института Россия, Омск sveta-lb@mail.ru

А.В. Агеева,

соискатель степени кандидата юридических наук, старший преподаватель, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Омского экономического института Россия, Омск alyona-ageeva@yandex.ru

Рассматриваются вопросы, касающиеся процедуры обжалования, опротестования, исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних. Посредством анализа административной практики исследуется вопрос, связанный с реализацией гражданином такой юридической гарантии, как право обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Особое место уделяется анализу деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В результате проведенного исследования было отмечено, что при обжаловании, опротестовании постановлений по делам об административных правонарушениях родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних, повышенное внимание следует обратить на качество подготавливаемых материалов дела, связанных с неисполнением родителями обязанностей в отношении детей. Также вносятся предложения по изменению действующего законодательства, регулирующего процедуру исполнения постановлений комиссии.

Ключевые слова: обжалование, опротестование, исполнение, несовершеннолетний, родители, административное правонарушение.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении является одной из гарантий соблюдения прав граждан. Данное право предоставлено ряду лиц, определенных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ), в том числе лицу, в отношении которого вынесено постановление. В случае вынесения постановления по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением родительских обязанностей, это право предоставлено, среди прочих лиц, родителю, усыновителю, опекуну (попечителю), приемному родителю, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей Анализ результатов деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП, комиссия) Омска и Омской области показывает, что постановления комиссий, вынесенные по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, когда объективную сторону правонарушения составляет противоправное деяние родителей — исполнение ненадлежащим образом или неисполнение родительских обязанностей, а также по ч. 3 ст. 6.10, ст. 20.22 КоАП РФ, когда деяния несовершеннолетних могут являться результатом ненадлежащего воспитания детей их родителями, обжалуются крайне редко. Например, за период с 2010 по 2012 год включительно ни одно постановление комиссии Ленинского административного округа (далее — ЛАО) города Омска, вынесенное по указанным делам, не обжаловалось. Такая ситуация существует в большинстве округов города и муниципальных районов области.

Таким образом, характерной чертой стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, являются редкие случаи обжалования подобных постановлений.

Основой сложившейся на практике ситуации, на наш взгляд, является качественная доказательственная база, подготовленная комиссией для рассмотрения дела, а также всестороннее, полное, объективное выяснение обстоятельств дела и разрешение его в точном соответствии с законом, что дает основание лицу, привлекаемому к ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, соглашаться с вынесенным решением.

Практика деятельности комиссий Омской области складывается таким образом, что в деле об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, кроме протокола о правонарушении, находятся следующие документы: определение о передаче дела в комиссию; объяснение лица, в отношении которого составлен протокол; объяснения двух свидетелей; бытовая характеристика, представленная участковым уполномоченным; акт обследования жилищно-бытовых условий семьи; обзорная справка на правонарушителя, предоставленная инспектором отдела по делам несовершеннолетних (далее — ПДН) отдела полиции; характеризующий материал, представленный органами и учреждениями системы профилактики, осуществляющими проведение индивидуальной профилактической работы с членами семьи; копия паспорта родителя (лица, его заменяющего); копия свидетельства о рождении ребенка; данные комиссии о делах об административных правонарушениях, которые рассматривались ранее в отношении данного лица; извещение о явке лица, в отношении которого составлен протокол, на заседание комиссии; протокол заседания комиссии; постановление комиссии о начале (продолжении) индивидуальной профилактической работы с семьей; постановление комиссии о назначении административного наказания (о прекращении производства по делу).

Обязанности родителей (лиц, их заменяющих), за неисполнение которых предусмотрена ответственность ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, включают в себя также обязанность по обеспечению получения детьми общего образования (п. 2 ст. 63 Семейного кодекса Российской Федерации 1995 года [8]), уровни которого предусмотрены п. 4 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 03.02.2014) [6]. Дело об административном правонарушении, связанном с неисполнением данной обязанности родителей в отношении несовершеннолетних, содержит, кроме прочих, документ, содержащий информацию об отсутствии ребенка на занятиях в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, представленный администрацией такой организации; объяснения свидетелей, которыми чаще всего выступают социальный педагог школы, заместитель директора, классный руководитель обучающегося.

По указанным перечням документов можно судить о доказательственной базе, на основании которой комиссия принимает решение о том, что родитель (иной законный представитель) не исполняет родительские обязанности или исполняет их ненадлежащим образом.

В то же время существует практика опротестования постановлений КДН и ЗП о назначении административного наказания лицам, не исполняющим родительских обязанностей в отношении несовершеннолетних детей. Например, за 2011 год на 10993 постановления комиссий города Омска и Омской области о назначении административного наказания по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних и родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних принесено 198 протестов прокуратуры. За 2012 год на 10846 постановлений — 99 протестов; за первый квартал 2013 года на 2819 постановлений — 39 протестов. Таким образом, количество опротестованных постановлений комиссий по Омской области составляет в среднем около 1,5%. На наш взгляд, этот показатель, также как и состав дела об административном правонарушении, рассматриваемого комиссией, говорит о качественной работе членов КДН и ЗП.

Постановления комиссий, как правило, опротестовываются по формальным признакам, но есть и иные основания.

Основанием принесения протеста может являться различное толкование нормы ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. К примеру, прокурором ЛАО города Омска был принесен протест на постановление комиссии ЛАО города Омска о назначении административного наказания — предупреждения — матери несовершеннолетнего Р.

Мать тринадцатилетнего Р., осуществляя свои родительские обязанности по содержанию ребенка, не контролировала сына, не интересовалась его успехами в школе, в результате чего ребенок (по причине пропусков занятий в образовательном учреждении) не был аттестован по нескольким дисциплинам. Комиссией было вынесено постановление о предупреждении матери Р. за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ; объективная сторона состава была определена как неисполнение обязанностей по обучению ребенка. Прокурор, сделав вывод о том, что для объективной стороны данного состава необходима совокупность ряда противоправных действий (бездействия) — невыполнение обязанности по содержанию, обучению, воспитанию, защите прав и интересов — принес протест. Решением суда протест не был удовлетворен.

Другой пример касается разъяснений прокуратуры Челябинской области относительно отсутствия у членов КДН и ЗП права составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Членам комиссий Челябинской области было разъяснено, что составлять протокол в подобных ситуациях может только член комиссии, имеющий юридическое образование, а именно — сотрудник органов внутренних дел. Решением суда протест также не был удовлетворен.

Данная ситуация находит подтверждение и в статистике: из 39 опротестованных постановлений комиссий города Омска и Омской области за первый квартал 2013 года по решению суда отменено 16; из 99 опротестованных постановлений комиссий в 2012 году отменено 61 постановление; в 2011 году опротестовано 198, отменено 131 постановление.

Остановимся на особенностях исполнения постановлений комиссий по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением родительских обязанностей. КоАП РФ в ч. 1 ст. 31.9 устанавливает двухгодичный (со дня вступления в законную силу) срок обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, такой же срок устанавливает п. 7 ст. 21 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об исполнительном производстве» [5]. По истечении установленного ст. 30.3 КоАП РФ десятидневного срока на обжалование постановления начинается шестидесятидневный срок для добровольной уплаты штрафа (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ), после истечения которого — десятидневный срок для направления лицом, определенным в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, постановления о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения (в случае, когда отсутствуют документ об оплате административного штрафа, информация о его оплате в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах).

Особенностью исполнения постановления является механизм привлечения родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних к административной ответственности за неуплату административного штрафа.

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ решение о привлечении к административной ответственности родителя или лица, его заменяющего, не уплатившего административный штраф, принимает комиссия, вынесшая постановление о наложении административного штрафа за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних. В то же время привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, предполагает в качестве обязательной первоначальной стадии возбуждение производства по делу об административном правонарушении, что может быть сделано путем составления протокола об административном правонарушении, который согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ правомочны составлять: должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении. Можно предположить, что для составления протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ любой член комиссии, либо только ответственный секретарь, либо председатель комиссии должны быть уполномочены на такое действие. Кроме того, следует учесть, что подп. 12 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, должностных лиц органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа. В нашем случае речь идет о КДН и ЗП. Но до сих пор не решен вопрос, считать ли членов комиссии должностными лицами и, как следствие, наделяет ли их законодатель в подп. 12 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ правом составлять протокол в случае неуплаты административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего.

В то же время начальнику отделения по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних, старшему инспектору и инспектору ПДН п. 3.5 Приложения к Приказу МВД России от 05.05.2012 № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию» [4] предоставлены полномочия составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Сегодня законодатель, закрепляя право прокурора возбуждать дела о любых административных правонарушениях (ст. 25.11 КоАП РФ), тем самым создает ситуацию, когда только прокурор и инспекторы ПДН уполномочены составить протокол (прокурор также может вынести постановление о возбуждении дела) по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в случае неоплаты административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего.

На практике сегодня законодательно закреплен и реализуется следующий механизм: комиссия, не получив от лица, привлеченного к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, документа, подтверждающего оплату суммы административного штрафа (а также при отсутствии информации в информационной системе о платежах), в течение десяти суток передает постановление о наложении штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения.

Существуют мнения о том, что в сложившейся ситуации, когда комиссии правомочны выносить постановление о наложении административного штрафа, разумно наделить их правом возбуждения дела об административном правонарушении, связанном с неуплатой административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего. Подобную попытку предприняли в Челябинской области, но данная практика не получила распространения и была прекращена в связи с большой загруженностью членов комиссий.

На наш взгляд, комиссии не должны заниматься административно-юрисдикционной деятельностью и, как следствие, не следует наделять их и подобными полномочиями, предоставляя возможность обеспечивать осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, и осуществлять иные полномочия в пределах своей компетенции, определенной в ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [7].

Полагаем, что право составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, следует предоставить не всем членам комиссии, а инспекторам ПДН, являющимся членами КДН и ЗП, закрепив это право в ст. 28.3 КоАП РФ.

Таким образом, выделяя особенности обжалования, опротестования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних, хочется еще раз отметить качественную подготовку материалов дела, связанного с неисполнением родительских обязанностей в отношении несовершеннолетних, к рассмотрению ответственным секретарем комиссии, основательную доказательственную базу таких дел и, как следствие, редкие случаи обжалования и опротестования постановлений комиссий о назначении административных наказаний, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

Основываясь на требованиях законодателя к порядку привлечения лица, не уплатившего административный штраф, к ответственности, считаем целесообразным закрепить в КоАП РФ право на составление протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ за начальником отделения по организации деятельности ПДН, старшим инспектором, инспектором ПДН, являющимися членами КДН и ЗП.

Список литературы

1. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. — М.: Юристь, 2002.

2. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. — 7-е изд. / под общ. ред. Н.Г. Салищевой. — М.: Проспект, 2011.

3. Методические рекомендации по порядку привлечения к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, отнесенные к подведомственности ФССП России: утв. Федеральной службой судебных приставов 04.06.2012. Доступ из СПС «Гарант».

4. О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 05.05.2012 № 403. Доступ из СПС «Гарант».

5. Об исполнительном производстве: федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 12.03.2014). Доступ из СПС «Гарант».

6. Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 03.02.2014). Доступ из СПС «Гарант».

7. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».

8. Семейный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 25.11.2013). Доступ из СПС «Гарант».