Некоторые особенности осуществления административного судопроизводства в современной России

УДК 342.565.4

Страницы в журнале:  86-90

Д.С. ЗАГРИВКО,

аспирант кафедры административного и финансового права Российского государственного торгово-экономического университета dmitriy.zagrivko@mail.ru

Анализируются проблемы внесудебного и судебного порядков рассмотрения в России дел об административных правонарушениях. Автор приходит к выводу о необходимости создания в России специализированных административных судов, а также принятия административно-процессуального кодекса.

Ключевые слова: состязательность, административный процесс, равноправие сторон, доказывание, административное судопроизводство, административная юстиция.

Some Features of the Administrative Shipbuilding Production in Contemporary Russia

Zagrivko D.

The article discusses the problems of the non-judicial and judicial procedures of the considering the cases about administrative violations in Russia. The author comes to the conclusion about the creation in Russia special administrative courts and establishment of the Administrative Procedure Code.

Keywords: competitiveness, administrative process, equality of parties, proof, administrative proceedings, administrative justice.

Правосудие в России осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства на основе принципов состязательности и равноправия сторон (ст. 118 и 123 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» для осуществления гражданского и уголовного судопроизводства действуют арбитражные суды, суды общей юрисдикции, конституционное судопроизводство осуществляют Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Что касается административного судопроизводства, то оно осуществляется как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции, в том числе и Конституционным Судом РФ. Основой административного судопроизводства в России являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации (далее — ГПК РФ, АПК РФ).

Для рассмотрения дел об административных правонарушениях КоАП РФ предусмотрел и внесудебный порядок. Как подчеркивает Ю.Н. Старилов, различие между гражданским и административным процессами проявляется через специфику их задач. Главные задачи административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной администрацией по поводу защиты субъективных публичных прав граждан состоят в восстановлении нарушенных публичной властью прав и свобод граждан, обеспечении правопорядка, установленного режима публичного управления, а также в борьбе с произволом должностных лиц. Главная задача гражданского процесса — восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни[1]. Задача арбитражного процесса сводится к разрешению споров в сфере экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Л.А. Ломакина утверждает, что сегодня происходит глобальное совершенствование административного законодательства, и не всегда нормы права, регламентирующие административную ответственность, соответствуют потребностям практики, ввиду чего требуется их последовательная корректировка. В связи с этим следует подчеркнуть особую роль Конституционного Суда РФ[2].

Итоговые решения Конституционного Суда РФ играют важную роль в обеспечении конституционной законности, основных прав и свобод человека и гражданина[3]. Конституционный Суд РФ является органом, законодательно уполномоченным на дачу официального толкования Конституции РФ и конституционного смысла отраслевого законодательства. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин указывает, что решения Конституционного Суда РФ «по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов высокого уровня имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают прецедентное значение»[4].

Иными словами, признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта неконституционным и лишение его юридической силы «равнозначно принятию другого нормативного акта, которым отменяется первый»[5].

Арбитражные суды применительно к административному производству рассматривают дела об административных правонарушениях, закрепленных в гл. 23 КоАП РФ, а также споры, связанные с обжалованием лицом, привлеченным во внесудебном порядке к административной ответственности, постановлений о наложении административного наказания, и споры по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти. Рассмотрение такой категории дел осуществляется по правилам арбитражно-процессуального законодательства с учетом изъятий, установленных КоАП РФ.

В ст. 9 АПК РФ установлено равноправие сторон как основополагающий принцип арбитражного судопроизводства. В таком процессе административный орган является участником по делу, который обязан представлять доказательства виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а вторая сторона — правонарушитель — может представлять контрдоводы своему оппоненту, суд в данном случае выполняет роль арбитра и в случае необходимости помогает сторонам в собирании доказательств. Впоследствии суд разрешает дело в соответствии с законом на основании представленных сторонами доказательств. При таком разбирательстве дела можно говорить о справедливости судопроизводства с точки зрения процедуры рассмотрения и доказывания.

При этом, например, в Арбитражном суде Сахалинской области административные дела составляют 55% от общих дел[6], а по России их доля достигает 70%. Это вызывает определенную обеспокоенность, поскольку административные дела перегружают суды и отвлекают судей  от выполнения их основной задачи по рассмотрению экономических споров.

Суды общей юрисдикции применительно к административному производству рассматривают все остальные дела, предусмотренные особенной частью КоАП РФ, а также согласно Закону РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» дела по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти. К ним относятся дела о нарушении избирательных прав граждан в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», дела об административном надзоре в соответствии с федеральными законами от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы”» и иные дела.

Таким образом, в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, вытекающие из содержания не только положений КоАП РФ, но и специальных правовых актов различной сферы общественных отношений, поскольку административное судопроизводства предполагает рассмотрение дел между гражданином и публичной властью.

Военные суды, которые также входят в систему судов общей юрисдикции, рассматривают аналогичные дела, но по правонарушениям, совершенным военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы. Первая категория дел рассматривается судами общей юрисдикции по правилам административного процессуального законодательства (КоАП РФ), вторая категория дел рассматривается по правилам гражданского процессуального законодательства (ГПК РФ).

В ГПК РФ (ст. 12), так же как в и АПК РФ, закреплен принцип равноправия сторон, что ставит участников процесса в более выгодные и справедливые условия, связанные с отстаиванием своих позиций и представлением доказательств, нежели при рассмотрении дел в административном судопроизводстве, в котором отсутствует законодательное закрепление принципа состязательности сторон. При таком судопроизводстве, когда административный орган не является участником по делу, а судебный процесс ведется с «обвинительным уклоном», нельзя говорить о его справедливости и объективности.

Речь идет прежде всего о наиболее частых правонарушениях, предусмотренных гл. 12 КоАП РФ, — административных правонарушениях в области дорожного движения. С каждом годом число таких правонарушений значительно увеличивается, возрастает число дорожно-транспортных правонарушений, связанных с управлением транспортным средством водителем, не имеющим право управления либо лишенным такого права, в состоянии алкогольного опьянения, что приводит к увеличению летальных исходов.

Так, за 9 месяцев 2012 года инспекторами дорожно-патрульной службы по Сахалинской области выявлены следующие нарушения в области дорожного движения: 3401 — управление транспортым средством в состоянии опьянения, 2477 — управление транспортым средством водителем, не имеющим права на управление, 534 — управление транспортым средством водителем, лишенным права на управление[7]. Статистика дает повод задуматься о необходимости дальнейшего совершенствования административного законодательства, касающегося порядка административного судопроизводства.

Общее число гражданских дел, поступивших в производство судов общей юрисдикции и мировых судей Сахалинской области за 2012 год, составило 41 029, что на 10,9% больше, чем в 2011 году (37 008). Из них 76,7% приходится на мировых судей (в 2011 году — 72,2%). Всего рассмотрено 13 996 дел об административных правонарушениях, что на 13,8% больше, чем за аналогичный период предыдущего года (13 031). Из них 96,8% (94,4% в 2011 году) приходится на мировые суды[8].

Такая статистика ничем не отличается от арбитражной статистики и свидетельствует о перегрузке судов административными делами, что приводит к невозможности выполнить их главную задачу, связанную с рассмотрением дел в гражданском, арбитражном и уголовном процессе, а следовательно, такая обстановка приводит к подрыву авторитета судебной власти. Также возникают споры о подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции.

Во внесудебном порядке рассматривается лишь малая категория дел. Рассмотрением таких дел занимаются должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрения дел в различных сферах общественных правоотношений, число таких органов очень велико.

Практически во всех случаях органы исполнительной власти, обнаружившие административные правонарушения, сами же и рассматривают их по существу, в такой ситуации предполагаемый правонарушитель ставится в зависимость от административного органа, что является предпосылкой для порождения коррупции.

Как считает Ф.Д. Финочко, рассмотрение дел об административных правонарушениях в тех же органах, которые возбудили дело и провели административное расследование, не гарантирует отсутствие ведомственного произвола[9]. По мнению Е.Ю. Хохловой, интересы лица или органа, рассматривающего дело, изначально противостоят интересам правонарушителя, потому рассмотрение дела объективно ведется с обвинительным уклоном[10]. На наш взгляд, рассмотрение административных дел в таком порядке ставит под сомнение его объективность, беспристрастность, независимость и справедливость. В данном случае есть и положительный момент, поскольку должностные лица соответствующих органов обладают более глубокими знаниями в рассматриваемой ими сфере, чего нельзя сказать о судебном рассмотрении дел. Есть и еще один аспект в этом вопросе — степень доверия граждан к объективности действий должностных лиц, уполномоченных привлекать граждан к административной ответственности.

А.А. Чатурведи отмечает, что термин «административная юстиция» в различных зарубежных странах имеет разные модификации в зависимости от конкретной системы права. Так, например, в США административная юстиция представляет собой нормативный управленческий порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенций, законодательных и иных правовых актов. Как говорят американцы, административная юстиция — это вид административной деятельности, а именно нормотворчество, исполнительная, правоприменительная и правоохранительная деятельность[11].

В зарубежных странах, таких как Франция, Германия, Австралия, Польша, Великобритания, странах Содружества независимых государств (СНГ), например в Украине, также имеются специальные субъекты административной юстиции, которые существуют на протяжении долгого периода времени. Административные суды в Украине, в частности, являются подсистемой судов общей юрисдикции и действуют на основе единого законодательства о судоустройстве[12].

В российской же модели правосудия, как уже отмечалось, специализированные органы административной юстиции отсутствуют, хотя попытки их создания не раз принимались еще со времен советского периода, но должного результата так и не дали.

В России административная юстиция, несмотря на отдельные учреждения с несовершенными организационными и процессуальными формами в 70-е годы XIX века, получила законодательное закрепление Временным правительством, которое постановлением от 30 мая 1917 года утвердило Положение о судах по административным делам. Положение, безусловно, завершало столетнюю эволюцию административной юстиции на европейском континенте, поскольку в нем впервые была осуществлена идея судебно-исковой защиты публичных интересов граждан[13].

В советский период развития, а позднее и в Российской Федерации административная юстиция стала ассоциироваться с деятельностью судов общей юрисдикции, а впоследствии и арбитражных судов[14]. Ю.Н. Старилов отмечает, что безудержное развитие системы арбитражных судов чревато опасностью того, что «вскоре арбитражные суды могут заменить все остальные действующие суды. <…> Иначе как абсурдным такой подход в реформе судебной власти назвать нельзя»[15].

Верховный Cуд РФ не раз отмечал необходимость создания в России специализированных административных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции, в связи с перегрузкой судов делами об административных правонарушениях и возникновением споров о подведомственности дел. Так, 22 ноября 2000 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 года[16], который не получил дальнейшего развития.

Ст. 2 указанного проекта предусматривает следующую структуру административных судов, входящих в суды общей юрисдикции: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам субъектов Российской Федерации (которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости) и федеральные межрайонные административные суды.

В Верховном Суде РФ с 2003 года по настоящие время действуют специальные судебные составы по административным делам.

16 ноября 2006 года Верховный Суд РФ, воспользовавшись своим правом законодательной инициативы, вынес постановление о внесении в Государственную Думу РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации[17], который по настоящие время так и не рассмотрен депутатами. В данном кодексе Верховный Суд РФ закрепил принцип состязательности и равноправия сторон, а также ввел институт государственного обвинителя для создания справедливых условий административного судопроизводства.

В 2012 году вновь встал вопрос о создании административных судов в России. В своей предвыборной программе председатель Правительства РФ и кандидат в президенты (ныне действующий Президент России) Владимир Путин обещал создать в России административные суды, подчеркнув, что дух и смысл практики административного судопроизводства исходят из того, что гражданин уязвимее чиновника, с которым он спорит, а бремя доказывания должно возлагаться на административный орган, а не на человека[18]. 6 февраля 2012 года на встрече с политологами Владимир Путин выступил за принятие Кодекса об административном судопроизводстве[19].

Таким образом, мы видим, что власть идет по пути демократизации государства и созданию реальных механизмов по защите граждан от произвола чиновников. Как подчеркивает И.В. Шмелев, остается спор о системе органов, уполномочных реализовывать административное судопроизводство (специализированные суды, уже существующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, квазисудебные органы)[20].

На международном уровне, так же как и на национальном, существует орган административного судопроизводства — Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ), который также рассматривает дела уголовного и гражданского характера. Его постановления являются обязательными для стран, в отношении которых они приняты, включая Россию, которая нередко игнорирует такие постановления.

Ю.С. Безбородов, Д.А. Каримов, М.А. Белозеров предлагают создать международный административно-юстиционный орган. Создание данного органа прежде всего поможет снять нагрузку в первую очередь с самого ЕСПЧ и, соответственно, его судей по вопросам, связанным с незаконными действиями/бездействием органов государственной власти государства, входящего в состав Совета Европы, посредством которых нарушаются права человека и гражданина, предусмотренные международными актами Совета Европы. Также создание данного органа обеспечит более квалифицированное, всестороннее и полное рассмотрение дел, входящих в его компетенцию. Учитывая, что в настоящее время в производстве ЕСПЧ находится более 90 000 жалоб (из них 22% против России), а численность секретариата возросла чуть ли не в два раза, необходимо создание административного специализированного присутствия[21]. Данный орган должен быть сконструирован на основе особого специализированного присутствия ЕСПЧ, который, несмотря на имеющиеся проблемы, уже доказал свою эффективность и имеет устоявшиеся стандарты своей работы[22]. Ю.С. Безбородов, Д.А. Каримов, М.А. Белозеров предлагают назвать присутствие Административной палатой (хотя в ходе обсуждения предлагался и иной вариант — Административный трибунал[23]).

По нашему мнению, с учетом зарубежного опыта в России необходимо создать специализированные суды для рассмотрения административных дел, которые будут составлять именно систему судов общей юрисдикции. Также необходимо унифицировать процессуальные правовые нормы в отдельный нормативный правовой акт, в виде кодекса, в целях создания условий для справедливого судебного разбирательства, закрепив принцип состязательности сторон и институт государственного обвинения. Таким актом может быть, например, Административно-процессуальный кодекс, который, кстати, уже внесен в Государственную Думу и остается без рассмотрения до сих пор.

Библиография

1 Цит. по: Чепурнова Н.М. Административные суды в Российской Федерации — вопросы создания и компетенции // Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конф. / отв. ред. В.И. Радченко. — М., 2001. С. 56.

2 См.: Ломакина Л.А. Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ на развитие законодательства об административной ответственности // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 61—68.

3 См.: Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). — М., 2005. С. 179—180.

4 Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 4.

5 См.: Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. — М., 1997. С. 19.

6 См.: Количество рассматриваемых арбитражным судом Сахалинской области дел с начала 2012 года по 14 октября 2012 года. URL: http://sakhalin.arbitr.ru (дата обращения: 20.10.2012).

7 См.: Статистика дорожно-транспортных нарушений в Сахалинской области за 9 месяцев 2012 года. URL: http://65. gibdd.ru (дата обращения: 20.10.2012).

8 См.: Обзор статистических данных о результатах деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей Сахалинской области по рассмотрению уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях в первом полугодии 2012 года. URL: http://oblsud.sah.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=149 (дата обращения: 20.10.2012).

9 См.: Финочко Ф.Д. Процессуальные гарантии в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.  — Харьков, 1968. С. 11.

10 См.: Хохлова Е.Ю. Институт доказательства и доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2006. С. 97.

11 См.: Чатурведи А.А. Перспективы развития административного процессуального права и административных судебных органов в Российской Федерации // Администратор суда. 2012. № 2. С. 34.

12 См.: Брежнев О.В. Организация и компетенция административных судов: опыт Украины // Российская юстиция. 2011. № 12. С. 27—31.

13 См.: Кулишер А. Административный суд в России // Право. 1917. № 29—30. С. 1106.

14 См.: Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды — «за» и «против» // Российский судья. 2012. № 2. С. 2—5.

15 Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле России» // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. «Право». 2007. № 2 (3). С. 124.

16 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 ноября 2000 года № 824-III ГД «О проекте Федерального конституционного закона “О федеральных административных судах в Российской Федерации”». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 года № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18 См.: Предвыборная программа председателя Правительства Российской Федерации и кандидата в Президенты Российской Федерации. URL: http://putin2012.ru/program/4 (дата обращения: 20.12.2012).

19 См.: Встреча Владимира Путина с политологами. URL: http://ria.ru/society/20120206/558653058.html (дата обращения: 20.12.2012).

20 См.: Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. № 3. Т. 2. С. 59—64.

21 См.: Безбородов Ю.С., Каримов Д.А., Белозеров М.А. Проект создания административной палаты Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2011. № 6. С. 2—4.

22 ЕСПЧ уже вынес почти 10 000 решений по различным делам, в том числе позволивших изменить административную практику в государствах (см.: URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/DF074FE4-96C2-4384-BFF6-404AAF5BC585/ 0/Brochure_en_bref_EN.pdf (дата обращения: 18.01.2011)). Некая «предсказуемость» в работе ЕСПЧ заставит государственную администрацию более ответственно подходить к урегулированию возможного спора с физическим или юридическим лицом.

23 Отметим, что в составе Совета Европы уже действует орган, именующийся Административным судом (по-русски) или Административным трибуналом (в дословном переводе с английского языка). Его статут (устав) см.: URL: http:// www.coe.int/t/administrativetribunal/WCD/status_en.asp (дата обращения: 18.01.2011). Отметим, что данное название не является корректным, поскольку вводит в заблуждение, а именно: фактически этот суд рассматривает споры, которые можно назвать трудовыми или служебными. В то же время как в отечественной, так и в зарубежных доктринах административного права признается, что слово «административный» в сочетании со словом «суд» должно нести в себе публично-правовую нагрузку и отражать возможность практической реализации права гражданина на защиту от неправомерных действий публичной администрации.