Некоторые особенности правового регулирования порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на имущество бюджетных и автономных учреждений

УДК 342.9

Страницы в журнале:  66-70

И.В. Селионов,

государственный советник юстиции Российской Федерации 2-го класса Россия, Москва

Анализируются особенности порядка обращения взыскания на имущество бюджетных и автономных учреждений-дожников  на основании судебных актов.  Предлагаются изменения в законодательство с целью повышения эффективности исполнения судебных актов.

Ключевые слова: должник, бюджетные учреждения, автономные учреждения, иммунитет бюджетов, судебный акт, исполнительное производство, Федеральная служба судебных приставов.

Условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц определяется Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве (далее — Закон об исполнительном производстве). В то же время Законом об исполнительном производстве (ч. 3 ст. 1) предусмотрено, что условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться иными федеральными законами (см.: [4]). К указанному исключению можно отнести порядок обращения взыскания на средства государственных (муниципальных) учреждений (в частности, бюджетных и автономных учреждений).

Порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений предусмотрен в ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010№ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ). Аналогичный порядок также применяется к автономным учреждениям (см.: [5]).

Указанный порядок характеризуется рядом отличительных особенностей, одна из которых заключается в том, что исполнение осуществляется на основании судебного акта (исполнительный лист, судебный приказ).

Анализируя указанную особенность, обратимся к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года, в котором предусмотрен «иммунитет бюджетов» (ст. 239), представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных БК РФ.

Проводя параллель между указанным правовым режимом и нормами Закона № 83-ФЗ в части, касающейся обращения взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, можно сделать вывод, что законодатель в отношении указанных организаций также установил правовой режим, при котором обращение взыскания на их средства осуществляется исключительно на основании судебных актов (назовем его в настоящей статье иммунитетом средств бюджетных и автономных учреждений).

Право на судебную защиту выступает гарантией всех конституционных прав и свобод, о чем, в частности, указал и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, по мнению КС РФ, судебный механизм решения имущественного спора, в том числе связанного с возмещением за счет бюджета причиненного гражданину вреда, является наиболее предпочтительным для обеспечения справедливости и соразмерности решения, а также для соответствующего контроля за соблюдением общеправовых требований при принятии досудебных актов, потому что он направлен и на обеспечение прав личности, и на учет законных интересов государства как собственника средств, и в наибольшей степени согласуется с положениями ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35 и ст. 46 Конституции Российской Федерации (см.: [2]).

В порядке исполнения судебных актов в отношении указанных организаций задействованы органы Федерального казначейства (органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений) и органы принудительного исполнения (Федеральная служба судебных приставов). Законом об исполнительном производстве предусмотрен внесудебный порядок исполнения требований исполнительных документов, в том числе постановлений судебного пристава о взыскании с должника исполнительского сбора и наложенных судебным приставом административных штрафов.

Как видно из положений ч. 20 ст. 30 Закона № 83-ФЗ, приоритет в исполнении судебных актов установлен в отношении органов, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений, с которых начинается исполнение судебного акта. Так, согласно указанной норме исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджетного учреждения-должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем в соответствующий орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника.

Исполнение судебных актов органами принудительного исполнения возможно только после их предъявления в органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов должника при условии:

— отсутствия лицевого счета бюджетного учреждения в органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), в который предъявлен исполнительный документ;

— невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения-должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств в течение трех месяцев, отзыве исполнительного документа взыскателем и направлении его на исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве.

Судебный пристав-исполнитель в процессе исполнения судебных актов в отношении бюджетных и автономных учреждений в соответствии Законом об исполнительном производстве может вынести несудебный акт (например, постановление о взыскании исполнительского сбора или штрафа). Кроме того, на исполнение к судебному приставу-исполнителю в отношении указанных должников могут поступить также несудебные акты уполномоченных органов или должностных лиц.

Учитывая наличие правового режима иммунитета средств бюджетных и автономных учреждений, приходится сделать вывод о том, что судебный пристав-исполнитель не обладает полномочиями по исполнению несудебных актов в отношении бюджетных и автономных учреждений.

Между тем из содержания Закона об исполнительном производстве подобный вывод совсем не следует. В то же время в Законе об исполнительном производстве не предусмотрены нормы, устанавливающие запрет на исполнение несудебных актов в отношении бюджетных и автономных учреждений. Например, в ч. 1 ст. 74 Закона об исполнительном производстве содержится указание на исполнение содержащихся в исполнительном документе требований, а не судебных актов. В этой связи полагаем, что судебный пристав-исполнитель должен принять несудебный акт к исполнению.

В Законе № 83-ФЗ предусмотрено обращение взыскания в отношении бюджетных и автономных учреждений-должников только на их денежные средства, тогда как, согласно положениям Закона об исполнительном производстве (например, ст. 69), судебные приставы-исполнители производят обращение взыскания не только на денежные средства, но и на иное имущество должника. В то же время в отношении учреждений Законом об исполнительном производстве (ч. 1 ст. 74) регламентируется только порядок обращения взыскания на их денежные средства.

Судебный пристав-исполнитель вправе обратить взыскание на денежные средства, находящиеся на счетах в кредитных организациях, указанных должником (статьи 69, 70, 74, 81 Закона об исполнительном производстве). При недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, для исполнения содержащихся в исполнительном документе требований взыскание на иное имущество учреждения и имущество собственника учреждения обращается в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом ( в частности, Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором содержатся нормы, позволяющие обращать взыскание на иное имущество бюджетных и автономных учреждений (движимое имущество, не относящееся к особо ценному)).

Следовательно, в настоящее время имеются правовые основания для исполнения судебным приставом-исполнителем несудебных актов без соблюдения порядка исполнения, регламентированного Законом № 83-ФЗ. Полагаем, однако, что при этом в Законе № 83-ФЗ необходимо установить особый порядок обращения взыскания на денежные средства и иное имущество бюджетных и автономных учреждений-должников и ввести правовой режим иммунитета средств бюджетных и автономных учреждений.

Обратимся еще раз к правовому режиму иммунитета бюджетов (ст. 239 БК РФ): согласно ч. 2 ст. 239 БК РФ, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК РФ. С позиции КС РФ цель данных ограничений — обеспечить бюджетному учреждению возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина (см.: [1]).  Кроме того, на наш взгляд, установленные Законом № 83-ФЗ ограничения по прямому исполнению судебных актов судебными приставами-исполнителями (без участия органов Федерального казначейства) введены с тем, чтобы не парализовать деятельность указанных организаций по реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования и других, осуществляемую за счет средств, поступающих из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на казначейские счета.

Однако в соответствии с БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, а значит, поступающие им из бюджета бюджетной системы Российской Федерации денежные средства (субсидии) не являются бюджетными1. Следовательно, указанная выше позиция КС РФ не может быть применена к рассматриваемым правоотношениям.

Полагаем, обоснованность законодательного решения вопроса об установлении специального порядка исполнения судебных актов в отношении бюджетных и автономных учреждений вне Закона об исполнительном производстве выглядит более чем сомнительной.

Представляется целесообразным пересмотреть подход законодателя к методу правового регулирования порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений. В частности, указанный порядок исполнения судебных актов следует включить в Закон об исполнительном производстве, исключив соответствующие положения из Закона № 83-ФЗ и Федерального закона от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений».

На наш взгляд, исполнять исполнительные документы в отношении бюджетных и автономных учреждений должен один орган – Федеральная служба судебных приставов.

Приведем пример. Согласно порядку исполнения судебных актов, содержащемуся в Законе № 83-ФЗ, взыскателю приходится обращаться в два ведомства: сначала — в органы Федерального казначейства, а затем — в службу судебных приставов. При этом в процессе исполнения судебного акта судебный пристав-исполнитель также обращается в органы Федерального казначейства за информацией о должнике (о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного или автономного учреждения). По результатам этого обращения судебный пристав-исполнитель выносит постановление, обязывающее бюджетное или автономное учреждение незамедлительно представить в территориальный орган Федерального казначейства платежный документ для перечисления взыскателю денежных средств по исполнительному документу, находящемуся на исполнении у судебного пристава-исполнителя (см.: [3]).

Представляется, что в данном случае исполнение исполнительных документов должен начинать судебный пристав-исполнитель, который мог бы сразу направлять соответствующую информацию в органы Федерального казначейства. Это позволит оптимизировать работу по исполнению исполнительных документов между различными ведомствами, на которые сейчас возложены такие обязанности; унифицировать порядок принудительного исполнения в отношении всех юридических лиц, в том числе в отношении бюджетных и автономных учреждений; оптимизировать время и силы взыскателей при исполнении указанных судебных актов.

Кроме того, изменение порядка исполнения исполнительных документов для бюджетных и автономных учреждений позволит судебным приставам-исполнителям более полно применять к должнику меры принуждения, привлекать к ответственности должностных лиц органов и организаций, не исполняющих законные требования судебного пристава-исполнителя, а также исполнять не только судебные акты, но и акты уполномоченных органов и должностных лиц.

Список литературы

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО “Хабаровскэнерго”». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Совместный приказ ФССП России № 308, Казначейства России № 218 от 30.09.2013 «Об утверждении Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 33-ФЗ «О внесении изменений в статью 32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 5 Федерального закона “Об исполнительном производстве”». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Федеральный закон от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» (ч. 3.19 ст. 3). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».