Некоторые пробелы и коллизии законодательной базы обеспечения национальной безопасности и меры их устранения

С.Ю. ЧАПЧИКОВ,

кандидат юридических наук, (Международный институт управления Московского государственного института международных отношений (Университет))

В статье рассмотрены некоторые проблемы современного российского законодательства, связанного с обеспечением национальной безопасности, показаны пути преодоления коллизий и пробелов.

Ключевые слова: коллизии и пробелы, законодательная база, угроза национальной безопасности, методологическая основа, законотворческая культура.

Some gaps and conflicts of the legislative framework to ensure national security and measures to address them.

S. CHAPCHIKOV.

In this article some problems of contemporary Russian legislation related to national security, the ways to overcome conflicts and gaps.

Keywords: collisions and gaps, legal framework, a national security threat, the methodological framework, legislative culture.

Временем бурного развития правовой основы обеспечения национальной безопасности России стали 1990-е гг. В 1992 г. принят Закон РФ «О безопасности» — основа формирования правовой базы системы обеспечения национальной безопасности в стране, создан Совет Безопасности Российской Федерации с четко обозначенными функциями, разработана Концепция национальной безопасности.

 В настоящее время в нашей стране создана прочная правовая база для обеспечения национальной безопасности страны: Федеральным Собранием приняты федеральные конституционные и федеральные законы, Президентом Российской Федерации и Правительством России изданы нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах национальной безопасности. Прежде всего, это законы, регулирующие режим чрезвычайного и военного положения, регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов в современных условиях, а так же законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем.

Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ — Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом статусе Договора о коллективной безопасности и другие.

Однако специфика состояния системы правовых актов в сфере национальной безопасности заключается в том, что по основополагающим направлениям отсутствуют федеральные законы, а наиболее актуальные правоотношения регулируются так называемыми актами «второго уровня»: Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики, Основами пограничной политики, Основами политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 года и другими документами.

События последнего времени: аномальная жара и последующая за ней засуха, теракты в Москве и на Северном Кавказе, катастрофы экологического характера, — представляют угрозу национальной безопасности России и поэтому вызывают повышенный интерес к проблемам национальной безопасности и, значит, к процессу совершенствования ее законодательной базы.

Появление термина «национальная безопасность» в российском политико-правовом лексиконе относится к 1996 году, когда в Послании Президента России Федеральному Собранию это понятие было обозначено как «состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающих прогрессивное развитие личности, общества и государства[1].

Советом Федерации Российской Федерации в Постановлении от 08.08.1996 № 326-СФ указанное Послание главы государства было поддержано[2].

Далее, термин «национальная безопасность» появляется в целом ряде международных договоров Российской Федерации, например, в тексте вступившей в силу для России 5 мая 1998 года Конвенции о защите прав человека и основных свобод[3].

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Это дает основания считать инкорпорированным в российское законодательство термин — «национальная безопасность».

12 мая 2009 года Президент Российской Федерации утвердил Стратегию национальной безопасности России до 2020 года. Этот документ является определяющим в формировании принципов внешней и внутренней политики государства. Документ напрямую связан с Концепцией социально-экономического развития России до 2020 года.

Указ о Стратегии национальной безопасности до 2020 года не является законом, а определяется как политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Значение этого документа, прежде всего, в том, что обеспечение национальной безопасности России будет проводиться через достижение стратегических национальных приоритетов, через устойчивое развитие экономики и специальной сферы, модернизации всего общества.

Кроме этого, здесь вводится в научный оборот целый ряд понятий и определений. Например, силы обеспечения национальной безопасности, что определяется как Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации[4].

Средствами обеспечения национальной безопасности являются — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Обеспечение национальной безопасности осуществляется государственными органами. К ним также относятся суды, прокуратура, налоговые органы, органы внутренних дел и юстиции, ФСБ и внешней разведки. Они же являются субъектами обеспечения национальной безопасности. Деятельность этих субъектов определяется законодательными и подзаконными нормативно-правовыми актами, совокупность которых и составляет законодательную базу обеспечения национальной безопасности. Содержание же этих нормативных актов определяет задачи субъектов, устанавливает их функции и полномочия, закрепляет порядок использования ими специальных средств, определяет взаимодействие с другими государственными и негосударственными организациями, а также определяет механизм контроля.

Проблемы законодательной базы национальной безопасности России освещалась в трудах В.Г. Вишнякова[5], А.Г. Савельева[6], А.П. Баранова[7] и других ученых.

По их мнению, законодательная база национальной безопасности, являясь по своему характеру территориально обширной, преимущественно федеральной, содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных особенностей, интересов центра и мест. А, следовательно, ей свойственны недостатки, среди которых на первое место выходят пробелы и коллизии.

Существует множество различных определений пробелов в законодательстве. Различные теоретики права по-разному определяют это явление, среди них такие учёные как В.С. Нерсесянц[8], С.А. Комаров[9], А.Ф. Черданцев[10], В.И. Леушин[11], В.В. Лазарев[12] и другие. Под пробелом в праве они понимают полное либо частичное отсутствие правового регулирования той сферы отношений, которая объективно требует регламентации и без обязательных для исполнения юридических норм не может нормально функционировать. Пробелы — это дефекты системы права, когда отсутствуют отдельные нормы, а возможно и целые их совокупности. Пробел означает «брешь» в нормативной системе, отсутствие в ней нормативных установлений относительно тех или иных жизненных обстоятельств, которые находятся в сфере правового регулирования.

Наряду с пробелами в законодательной базе национальной безопасности существуют и коллизии.

В практической жизни постоянно возникают такие «замысловатые сюжеты», которые подпадают под действие ряда правовых норм и порождают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и «претендуя» на регулирование одних и тех же отношений. Так, коллизии проявляют себя в законодательной базе обеспечения национальной безопасности.

Юридические коллизии мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, состоянии законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством рядовыми гражданами, культивируют правовой нигилизм и являются питательной почвой для развития коррупции в Российской Федерации.

Коллизия в праве — это расхождение содержания двух и более формально действующих нормативных актов касающихся одного и того — же вопроса[13]. Причинами возникновения коллизий, как правило, являются:

1. Ошибки законодателя.

2. Несвоевременное обновление законодательства.

3. Сохранение (неотмена) «старых» актов при принятии новых.

4. Конфликты норм международного и национального права.

5. Наличие в системе законодательных актов, фактически утративших силу[14].

Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения[15].

Законодательная база обеспечения национальной безопасности — явление молодое, развивающееся, следовательно, допускает значительное количество коллизий и пробелов. Аномальная жара и последующая засуха, лесные пожары лета 2010 года создали угрозу национальной безопасности страны, ее основным приоритетам. Пожар на авиабазе флота в Коломенском районе Московской области нанес значительный урон обороноспособности Российской Федерации. По данным Минздравсоцразвития Российской Федерации, рост смертности в июле 2010 года вырос на 8,6%, а в Москве на 50,7%.

Прямой ущерб от лесных пожаров составил по некоторым оценкам свыше 300 млрд руб.7 В стране возникла социальная напряженность, наблюдалось снижение уровня доверия к органам государственной власти.

Для борьбы с лесными пожарами, засухой и их последствиями, Президент РФ подписал Указ от 02.08.2010 г. № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности»[16].

В соответствии с ним органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписывалось определить территории, на которых может возникнуть чрезвычайная ситуация, ограничить на них хозяйственную деятельность, определить срок, довести информацию до сведений граждан, а также привлечь к ликвидации чрезвычайной ситуации вооруженные силы Российской Федерации, другие войска и вооруженные формирования.

Указ предлагал отнести к совместному ведению помощь семьям погибших и пострадавшим в результате пожаров, а также помощь в обеспечении жильем граждан, лишившихся его в результате пожаров.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано было привлечь общественные организации и добровольцев к тушению пожаров.

Указ Президента РФ, выпущенный в соответствии со ст. 80 Конституции РФ и на основании ст. 8 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», запустил механизм, включающий целый ряд законодательных актов, касающихся действия сил обеспечения национальной безопасности.

Те тяжелые потери, которые наше государство понесло в результате лета 2010 года, явились, в том числе, результатом наличия пробелов и коллизий в законодательной базе обеспечения национальной безопасности. К ним, прежде всего, необходимо отнести недостаточно прописанный регламент разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней. Например, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) или исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 26-3 определяет 66 полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые определяются за счет средств субъектов РФ.  Это означает, что по каждому из этих полномочий должен быть принят хотя бы один закон субъекта Российской Федерации, который разграничивает полномочия между законодательным и исполнительным органом, а также закон который устанавливает расходные обязательства по реализации данного полномочия.

В реальной жизни большинство этих законов не приняты.

Пробелы и коллизии лесного кодекса фактически отменили природоохранную функцию, заменив ее государственным контролем и надзором, который показал свою неэффективность.

Если говорить о путях разрешения пробелов и коллизий законодательной базы обеспечения национальной безопасности, то в первую очередь здесь необходима методологическая основа, которая включает в себя четкое определение границ законодательной базы, определение инструментария для ее исследования, проведение полной инвентаризации нормативно правовой базы национальной безопасности. Во-вторых, необходимо все-таки начинать отказываться от провозглашения принципов и концепций в законодательстве, так как излишняя декларативность и расплывчатость законов мешает их неукоснительному применению, порождает новые пробелы и коллизии.

Важнейшим направлением в решении пробелов и коллизий обеспечения национальной безопасности является устранение дублирования государственных органов, разграничение и уточнение полномочий федерации и ее субъектов.

Основными путями преодоления пробелов и коллизий законодательной базы национальной безопасности являются также:

— повышение законотворческой культуры и квалификации законодательных органов в области законотворчества;

—отработка некоторых основных принципов законотворчества и неуклонное им следование, например, отработка и подготовка вместе с основным законопроектом и проект пакета подзаконных актов:

—расширения права законодательной инициативы регионов;

—своевременная систематизация и кодификация законодательной базы.

Большие надежды в области совершенствования законодательной базы национальной безопасности общество связывает с появлением новой редакции Закона «О безопасности», в ко-торой определяются основные принципы обеспечения безопасности государства. Документ закрепляет статус Совета безопасности РФ как конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений президента по вопросам обеспечения безопасности. Основные задачи Совбеза в новой редакции — это контроль за реализацией, прогнозирование, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной безопасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации, а также ряд других.

В заключение следует сказать, что совершенствование законодательной базы национальной безопасности в части преодоления и устранения пробелов и коллизий призвано способствовать обеспечению, как сказано в преамбуле Конституции РФ, благополучию и процветанию России.

Использованная литература

1.            Баранов А.П. Правотворчество органов государственной власти в сфере национальной безопасности России // Современное право. 2009. № 2.

2.            Венгеров В.А. Теория государства и права: Учебник (для юр. вузов) /Под редакцией А.Б.Венгерова. М.: Омега- Л, 2008. С. 528.

3.            Военные, политические и экономические проблемы обеспечения национальной безопасности России в современных условиях / Руководитель проекта А.Г. Савельев. —М.: ИМЭМОРАН, 2007.

4.            Комаров С.А. Общая теория государства и права: курс лекций — М.: Манускрипт, 1996. С. 223.

5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

6.            Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.

7.            Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература. 1974. С. 37.

8.            Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для вузов и факульте-тов. — М.: «НОРМА». 2001. C. 489.

9.            Опубликовано на информационно-правовом портале «Гарант», http://base.garant.ru/

12117177/

10.          Опубликовано на сайте rg.ru 26 августа 2010 г., http://www.rg.ru/2010/08/26/pojar-anons.html

11.          Послание Президента России Федеральному Собранию РФ «О национальной безопасности» // Дипломатический вестник. 1996. № 7. С. 33.

12.          Постановление Правительства РФ от 08.08.1996 № 326-СФ // СЗ РФ. 1996. Ст. 4059.

13.          Правовое обеспечение безопасности РФ. Научно-практическое пособие / Под ред.

В.Г. Вишнякова. — М.: Юрид. лит., 2005.

14.          Указ Президента РФ от 02.08.2010

№ 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности». // СЗ РФ. 2010. № 3. Ст. 4299.

15.          Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. С. 406

16.          Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Юринформцентр.2000

17.          Указ Президента РФ от 12.05.2009

«О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444

18.          Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М.: Юрайт, 2001. С. 256.

19.          Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф. О.Е. Кутафин. —М.: Большая Российская энциклопедия, 2002.

Библиография

1 Послание Президента России Федеральному Собранию РФ «О национальной безопасности» // Дипломатический вестник. 1996. № 7. С. 33.

2 Постановление Правительства РФ  от  08.08.1996 № 326. // СЗ РФ. 1996. Ст. 4059

3  Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143

4 Указ Президента РФ от 12.05.2009 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

5 Правовое обеспечение безопасности РФ. Науч.-практ. пособие / Под ред. В.Г. Вишнякова. — М.: Юрид. лит. 2005

6 Военные, политические и экономические проблемы обеспечения национальной безопасности России в современных условиях / Руководитель проекта А.Г. Савельев. — М., ИМЭМОРАН, 2007.

7 Баранов А.П. Правотворчество органов государственной власти в сфере национальной безопасности России // Современное право. 2009. № 2.

8 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для вузов. — М.: НОРМА,  2001. C. 489

9  Комаров С.А. Общая теория государства и права: курс лекций. — М.: Манускрипт. 1996. С. 223

10 Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов.  — М.: Юрайт, 2001. С. 256.

11  Теория государства и права: Учебник для  вузов / Под ред.й проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. С. 406

12  Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература. 1974. С. 37.

13 Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. член-корр. РАН, д-р юрид. наук,  проф. О.Е. Кутафин. — М.: Большая Российская энциклопедия, 2002.

14  Венгеров В.А. Теория государства и права: Учебник (для юр. вузов) /Под ред. А.Б.Венгерова. —М.: Омега-Л, 2008. С. 528.

15  Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 2000.

16  Опубликовано на сайте rg.ru 26 августа 2010 г. http://www.rg.ru/2010/08/26/pojar-anons.html