Некоторые проблемы, возникающие при реорганизации органов государственной власти

Ю.А. САВВИНОВА,

адъюнкт (аспирант) кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС

Статья посвящена актуальной теме реорганизации органов государственной власти. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Между тем, наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает массу споров в юридической литературе.  В настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти.

Ключевые слова: органы государственной власти, реорганизация. Преобразование, учреждение.

This article is devoted to the actual topic of the reorganization of public authorities. Public bodies created to implement the power and is traditionally regarded as the subjects of constitutional and administrative legal relations in civil law, as a rule, are legal entities. However, giving government authorities the status of legal entity has a lot of disputes in the legal literature.

Currently, the law makes no unified approach to the management of civil-legal relations arising in the reorganization of public authorities.

Keywords: public authorities, reorganization , agency.

Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами [1].

Данное положение закрепляется положениями об отдельных государственных органах.

Например, в соответствии с пунктами 1 и 18 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликидации последствий стихийных бедствий, утверждённым Указом Президента РФ от 11.07.2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом [2].

Между тем, наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает массу споров в юридической литературе.

Так,  Ю.В. Щербаковаполагает, что попытка регулировать самостоятельное участие в хозяйственном обороте федеральных министерств, выступающих в качестве юридических лиц, нормами гражданского законодательства не только противоречит теории права, но и не может быть реализована практически.

В связи с этим, на её взгляд, целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статуса юридического лица. По крайней мере до тех пор, пока вопрос о юридическом лице публичного права не обретет теоретической и правовой базы [3].

О.Ю. Усков также отрицает возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридических лиц, мотивируя это тем, что они, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь своими действиями осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию [4].

Убедительной, на наш взгляд, выглядит позиция Павлодского Е.А., полагающего, что наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде [5].

Аналогичной точки зрения придерживался Бараненков В.В. при обосновании необходимости статуса юридического лица для военных организаций [6].

В настоящее время министерства и ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения [7, 8].

В законодательстве общее понятие учреждения, как одного из видов некоммерческих организаций, дается в п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ [9]. В соответствии с указанной нормой учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Федеральные законы от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [10] и от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» [11], а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» существенным образом изменили институт учреждения.

Так, в соответствии с новой редакцией п.2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Таким образом, все учреждения в настоящее время подразделяются в зависимости от статуса их учредителя на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием.

Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным учреждением.

Органы государственной власти, являющиеся юридическими лицами, относятся к бюджетному учреждению.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ [12] бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Особенности бюджетно-правового статуса бюджетных учреждений установлены статьей 161 Бюджетного кодекса РФ. Согласно положениям данной статьи бюджетное учреждение в числе прочего осуществляет следующую деятельность: операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой; обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Важно отметить, что все учреждения являются, согласно ГК РФ, некоммерческими организациями, однако Федеральный закон от 12 января 1996 г. №  7-ФЗ  «О некоммерческих организациях» [13] действует только в отношении частных учреждений, на государственные и муниципальные же учреждения он не распространяется, что установлено п. 5 статьи 1 данного закона.

Одной из проблем, возникаюших при реорганизации органов государственной власти, как юридических лиц в форме учреждения, является отсутствие на законодательном уровне правового регулирования их реорганизации.

Практически единственным документом, содержащим разъяснения по порядку проведения их реорганизации, является письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года №  03-01-01/08-176 [14].

Так, согласно пункту 1 данного письма федеральные органы исполнительной власти и федеральные учреждения (далее по тексту — органы и учреждения) могут быть реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения с соблюдением требований статьи 57 ГК РФ. Передача прав и обязанностей при реорганизации органов и учреждений осуществляется в соответствии со статьей 58 ГК РФ.

Между тем ряд положений данного письма противоречат федеральным нормативным правовым актам.

Так, в соответствии с пунктом 2 письма Министерства финансов РФ реорганизация органа или учреждения производится в соответствии с решением учредителя о реорганизации, оформленным в установленном законодательством порядке постановлением Правительства Российской Федерации и (или) правовым актом федерального органа исполнительной власти.

Однако указанный пункт письма Министерства финансов РФ противоречит пункту 1 постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» [15], которым предусмотрено. что решения о реорганизации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством РФ.

В решениях о реорганизации органов и учреждений Министерство финансов РФ требует указывать:

—основание для принятия решения о реорганизации органа или учреждения;

—дату, на которую проводится реорганизация органа или учреждения;

—срок проведения реорганизационных или ликвидационных мероприятий;

—создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию с назначением председателя органа (комиссии) при реорганизации органа или учреждения;

—источник финансирования расходов, связанных с проведением реорганизации;

—перечень органов или учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства реорганизуемого органа или учреждения.

Порядок и сроки упразднения органа (комиссии), уполномоченного на реорганизацию, определяется правовым актом учредителя, а в случае реорганизации федерального органа исполнительной власти — распоряжением Правительства Российской Федерации.

В юридической литературе также поднималась проблема, связанная с невозможностью соблюдения в отношении государственных органов, создаваемых путем реорганизации, ряда требований, предусмотренных  ст. 14 Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [16] о регистрации, а именно представить в регистрирующий орган:

—учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или нотариально удостоверенные копии);

—заявление о государственной регистрации с указанием, что учредительные документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют установленным законодательством РФ требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации, и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления [17].

Одной из распространённых форм реорганизации органов государственной власти—юридических лиц является преобразование.

Так, на основании Указа Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [18].  Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу , Государственный таможенный комитет — в Федеральную таможенную службу, в связи с чем в единый государственный реестр  юридических лиц внесены записи о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путём реорганизации.

В силу требований п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой, как это произошло с Министерством РФ по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом, организационно-правовая форма — финансируемое собственником учреждение не изменяется. Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство), как совершенно верно подмечает О.А. Камалов, не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом [19]. Из этого следует, что при преобразовании органа государственной власти из одного вида в другой не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.

Таким образом, из изложенного следует, что в настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти. На наш взгляд, необходимо принять закон, предусматривающий особенности реорганизации органов государственной власти — юридических лиц с учётом их особого правового положения. Кроме того, необходимо наделить на законодательном уровне органы государственной власти статусом юридического лица, создаваемого в форме учреждения, и предусмотреть для них особый порядок государственной регистрации в Федеральном законе от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Литература.

1. Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. №  8.

2. Указ Президента РФ от 11.07.2004 года

№  868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. №  28. Ст. 2882.

3. Щербакова Ю.В.  К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.

4. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5.

5. Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского пра-ва // Цивилист. 2006. № 1.

6.  Бараненков В.В. Некоторые проблемы создания и функционирования юридических лиц — военных организаций  // Проблемы создания и функционирования системы юридических лиц федерального органа исполнительной власти: Материалы межведомственной научно-практической конференции / Под ред. Харичкина И.К. — М.: МВИ ФПС России, 2003.

7. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. — М., 1998.

8.  Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6.

9. Гражданский кодекс РФ. Часть первая. // СЗ РФ. 1994. №  32. Ст. 3301.

10.  Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. №  174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. №  45. Ст. 4626.

11.  Федеральный закон  от 3 ноября 2006 г. №  175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»  // СЗ РФ. 2006. № 45.

Ст. 4627.

12. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. №  31. Ст. 3823.

13. Федеральный закон от 12 января 1996 г. №  7-ФЗ  «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. №  3. Ст. 145.

14. Письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года №  03-01-01/08-176 // Документ опубликован не был.

15. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» //  СЗ РФ. 2004. №  7.

Ст. 537.

16. Федеральный закон от 08 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. №  33 (часть I). Ст. 3431.

17. Ромашко Е.А. Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица // Юрист. 2005. №  4.

18.  Указ Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.  2004.  №  11. Ст. 945.

19. Камалов О. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006, №  8.