Некоторые проблемы многоуровневого управления в России: политико-правовой аспект

И.Б. ГОПТАРЕВА,
доктор политических наук, доцент, профессор кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета
 
Современное государственное управление делает отношения между различными уровнями власти все более важными и, по сути, превратило их в мультиуровневое управление, означающее взаимодействие различных структур управления в федеративном государстве, обусловленное реализацией властно-исполнительных функций одновременно на нескольких уровнях (федеральном, субфедеральном, региональном, местном).
 
Большое значение имеет следующая совокупность факторов, оказывающих влияние на центрпериферийные и межсубъектные отношения:
· характер общества (по принципу «каково общество, таково и правительство»);
· практика широкого применения конституционно-правовых норм при конфликте структур власти;
· институты государственного управления, в которых мультиуровневое управление наиболее выражено;
· совокупность факторов, придающих мультиуровневому управлению адекватные формы, что способствует формированию различных моделей управления на каждом новом этапе развития федеративной государственности (СССР — Россия).
На функциональность мультиуровневого управления оказывают влияние конституционные и институциональные факторы: количество и размер территорий федеративных единиц, степень симметрии (асимметрии), способ формирования правительства (президентский, возможно, в будущем парламентский); большое количество не только субъектов Федерации, но и их видов (шесть разностатусных видов — республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область), что создает трудности в федеральном управлении при обмене межвластных функций. Все эти факторы заслуживают внимания и даже отдельного рассмотрения, но в релевантности государственной политики в вопросе обеспечения целостности многоуровневого политического пространства наиболее значимыми остаются процессы централизации (децентрализации) (как принципы организации федеральной системы), асимметрия, территориальное, социокультурное и другое многообразие (как данность государства), несамостоятельность судебной власти (как недостаток реализации принципа разделения властей).
Влияние процессов централизации (децентрализации) на эффективность взаимодействия многоуровневых структур власти определяется распределением властных полномочий. Если центральное правительство большую часть полномочий оставляет за собой, оно тем самым не только сужает самоуправление (автономию) федеративных единиц, но и «размывает» основы федеральной системы. Если оно предоставляет федеративным единицам широкие полномочия, ограничивая себя ролью «ночного сторожа» («берите суверенитета столько, сколько можете проглотить»), федеральная система может либо распасться, либо трансформироваться в конфедерацию. С этой точки зрения главной задачей политико-административного управления в России должно стать обеспечение равновесия процессов централизации (децентрализации), способного создать необходимую основу для эффективных центр-периферийных отношений.
Поскольку особенностью децентрализации является привлечение граждан к принятию решений, обусловливаемое демократизацией общественного управления, совершенно очевидно, что она чаще всего происходит на фоне разрыва между представительством на политическом уровне и структурой служебных обязанностей на уровне административного аппарата. В одних случаях эта проблема порождается усилением верхней ступени местного управления, где децентрализация проявляется в основном в сфере рыночных отношений, что заставляет правительство менять политические приоритеты на потребительские. Децентрализация больше проявляется в административном аспекте.
В других случаях, особенно в мультиэтнических государствах, децентрализация оказывает влияние прежде всего на равновесие (или нарушение его) различных этнических интересов и защиту прав человека. Здесь возможно возникновение альтернативы: если местные органы власти контролируются этнической элитой, «перекос» будет в сторону усиления защиты интересов и прав соответствующего этнического меньшинства, что может вызвать «раздемократизацию» властных структур. В неустоявшихся мультиэтнических федерациях децентрализация приводит чаще всего к разбалансированию системы государственного управления. Так, интенсивность децентрализации в СССР, Югославии и Чехословакии в начале 90-х годов XX века привела именно к такому результату.
Изучение основных проблем децентрализации в транзитивных государствах помогает выявить те из них, которые создают помехи многоуровневому управлению. В обобщенном виде они выглядят следующим образом:
· наличие в большинстве случаев определенного риска непредвиденного побочного эффекта от децентрализации, прежде всего из-за часто возникающей синхронности различных ситуаций, следствием которой может стать пересечение различного рода структурных проблем и реформ;
· несмотря на то что использование в отдельных случаях стратегии децентрализации, особенно в мультиэтнических федерациях, оценивается как наиболее подходящий инструмент для урегулирования конфликтов и этнических противоречий, нельзя сбрасывать со счетов и то, что децентрализация может способствовать доминированию интересов одних этнических групп в ущерб другим;
· возникновение проблемы так называемого номинального государства, означающего отсутствие минимального соответствия между новой (конституционно-правовой) основой государства и социальной (экономической, политической) реальностью[1]. Возможны побочные явления децентрализации с точки зрения структурных проблем: частые кризисы легитимности, нечеткое разделение частной и государственной собственности и т. п.;
· неизбежность негативных последствий децентрализации, если она осуществляется при неблагоприятных условиях (высокий уровень коррупции, социальная апатия и абсентеизм, экономическая асимметрия, несоответствие реального самоуправления (автономии) конституционно установленным положениям и нормам и т. д.).
Серьезной проблемой многоуровневого управления в России является пересечение процессов децентрализации и регионализации.
Общее между ними то, что функции и полномочия «поставляются снизу», за счет чего «разгружаются» высшие инстанции политико-административной системы. Если децентрализация предполагает передачу центром части ресурсов, а также компетенции, связанной с самостоятельными действиями и принятием решений, нижестоящим инстанциям, регионализация расширяет этот процесс с целью вовлечения региональных акторов (групп) в формирование государственной воли и в процесс принятия решений.
Институциональную основу регионализации составляет межлокальная кооперация (корпоративность) — сотрудничество (конкуренция) между низовыми территориальными единицами. Регионализация предусматривает кооперацию (корпоративность) между государственными и региональными общественными акторами давления в политическом пространстве, имеющими особое значение для развития региона. В то же время она приводит к модификации внутригосударственной координации и кооперации (корпоративности).
Политика интеграции различных отраслей в программе регионального развития может служить признаком регионализации, которая осуществляется как по горизонтали, так и по вертикали. Регионализация указывает на территориальную дальность действия национальной политики и одновременно имплицирует координацию и кооперацию (корпоративность), что еще раз подчеркивает необходимость выработки государственной концепции сбалансированного многоуровневого управления.
Еще одной проблемой многоуровневого управления в России является корреляция симметрии (асимметрии), которая оказывает влияние на межсубъектные отношения, т. е. отношения между федеративными единицами по горизонтали. Во многом стабильность многоуровневого управления зависит от способности каждого ее субъекта обеспечивать свою независимость (автономию). При резко выраженной асимметрии одни субъекты оказываются в неравном положении по отношению к другим из-за сложности сохранения своей автономии. Соотношение симметрии (асимметрии) во многом определяет способность всех звеньев федеральной системы адекватно реагировать на изменения, что предполагает определенную стабильность федерации. Если высокий уровень симметрии означает большую вероятность того, что федерализм — подходящая форма государственного устройства и соответствующая модель управления государством, то высокий уровень асимметрии может создавать серьезные препятствия для центр-периферийных (по вертикали) и межсубъектных (по горизонтали) отношений[2].
Неэффективность федерального управления в России можно объяснить неодинаковостью федеративных единиц, этническим и религиозным составом, экономическими и природными ресурсами и т. д. Имеет значение и различие в конституционно-правовом статусе, если оно проявляется в разделении составных частей государства не только на федеративные единицы, но и на особые образования — федеральные территории и округа, которые, как правило, непосредственно подчинены федеральному центру.
Корреляция симметрии (асимметрии) помогает понять условия и причины неустойчивости федерального управления, определять степень взаимовлияния и взаимозависимости федерации и ее субъектов[3]. Так, неустойчивость межправительственных отношений федерации, вызванная асимметрией, может усиливать центробежные тенденции. Если в федерации наряду с крупными и экономически сильными регионами существуют некрупные и слабые, то для первых возможна устремленность к расширению своей автономии до такой степени, что со временем может отпасть необходимость вхождения в федерацию, а для вторых невозможность конкурировать с сильным регионом заставит их признать необходимость доминирования центра с целью усиления единообразия в ущерб многообразию, что также отрицательно скажется на равновесии федеральной системы. Нарушение равновесия в первом случае — это тенденция к опасной степени децентрализации, таящей угрозу дезинтеграции, во втором — к централизации такого уровня, при котором эффективность многоуровневого управления может значительно снизиться.
На динамику централизации (децентрализации) и симметрии (асимметрии) не может не влиять фактор многообразия. Политическая реализация общественных интересов в рамках многоуровневой системы управления зависит не столько от количества интересов, сколько от способности субъектов этих интересов организованно решать свои конкретные и насущные проблемы.
Асимметрия интересов, являющаяся атрибутом многосоставного государства (общества), создает проблему легитимности власти. Она не компенсируется даже эффектом равных выборов, поскольку фактически политическое управление больше опирается на централизованный аппарат управления (это относится почти ко всем федеральным системам, за исключением США, Швейцарии) и бюрократию, чем на партии и парламент.
Одна из существенных причин, объясняющая необходимость в обеспечении баланса централизации (децентрализации), симметрии (асимметрии), — увеличивающаяся дифференциация интересов. Неравенство плюралистических групп интересов, обусловленное не только их внутренней дифференциацией (специализированные и (или) общественные группы интересов), но и особенностями многоуровневой системы (уровень обеспеченности согласительным межвластным механизмом, институтами ответственности и т. д.) приводит к тому, что на политическое управление могут оказывать давление немногие из них. Большинство групп интересов отчуждаются от участия в управлении и механизма посредничества между обществом и государством. Те группы, которые в рамках полицентрии не способны реализовывать свои интересы, склонны скорее вести соглашательскую политику с центральной властью, чем оказывать на нее давление, что приводит к утрате их основной функции — заострение внимания правительства на удовлетворении своих конкретных интересов[4].
Политическое управление в мультиуровневой системе нередко сопровождается не только кризисом легитимности, но и дефицитом рационализма. Организованным группам, слабо реализующим свои интересы, трудно оказывать давление (влияние) на государственную бюрократию или противостоять более сильным группам. Низкая конкурентоспособность многих общественных групп интересов, в отличие от специализированных, которые, как правило, представляют интересы крупного бизнеса, приводит к тому, что их притязания к различным уровням власти (национальному, региональному, местному) мало результативны. Власть реагирует прежде всего на тех, кто имеет возможность лоббировать свои интересы. Последние, пользуясь неконкурентоспособностью соперников, могут оказывать двойное влияние (давление) на все уровни власти, добиваясь многого для себя (для узкого круга лиц) в ущерб большому количеству иных ассоциированных граждан.
Кроме того, высокая степень реализации интересов со стороны хорошо организованных и способных к разрешению конфликтов групп интересов означает не только сильное, но и постоянно растущее их давление на властные структуры. Последние же, под которыми подразумеваются демократически легитимированные инстанции и политическая администрация, часто не в состоянии противостоять давлению, как следствие — дисбаланс многоуровневой системы с возможными конфликтногенными ситуациями между центром, регионами и местным самоуправлением[5].
Таким образом, недостаточно регулируемые законом и правом действия множества групп интересов могут блокировать способность к функционированию органов управления не только по вертикали, но и по горизонтали власти. Сильная градация степени влияния (давления) различных групп интересов, обусловленная, помимо прочего (социальный статус, вид бизнеса и т. д.), приближенностью (отдаленностью) к центру, нередко порождает протекционизм, который приводит к тому, что государство, находясь под жестким прессом, берет под защиту интересы небольшой категории граждан. Политика протекционизма по отношению к ним заключается в принятии законов и составлении предписаний, обеспечивающих их привилегиями и защищающих от экономической конкуренции. Некоторым (как правило, экономически доминирующим) группам удается препятствовать или изменять в свою пользу неугодные законы и постановления, особенно те, которые исходят от органов исполнительной власти. Но как совместить социально ассоциированное многообразие с регулированием многоуровневых структур, или каковы границы политического контроля над множественностью групп интересов?
Вопрос регламентации многообразия групп интересов посредством политического контроля знаменует собой одну из центральных проблем политического порядка демократического общества, так как организованные интересы сильно влияют на государственную политику и даже управляют ею. Их активность и влияние почти не регулируются правом и плохо поддаются политическому контролю. Множество интересов как бы наслаиваются на многоуровневую политико-административную систему, чьи институциональные структуры и процессы основываются на легальной политической власти, например на базе представительного или прямого политического участия[6].
Фактически на политическое управление оказывают влияние не демократически легитимные институты, а организованные группы интересов и тесно связанная с ними бюрократия в лице исполнительной власти. Это подтверждается следующими обстоятельствами:
· организованные группы интересов настолько структурированы и саморегулируемы, что вполне могут не только представлять свои интересы, но и контролировать реализацию отдельных (узких) интересов;
· посредством организационных и структурных реформ организованные группы интересов нередко интегрируются в политико-административную систему, что значительно усиливает их контроль над трансформацией плюралистических интересов в политико-административные решения общегосударственного значения;
· политико-административная система разгружается от некоторых функций (как правило, распорядительного характера в сфере экономики, финансов) посредством присвоения их наиболее активной бизнес-элитой. Это, с одной стороны, позволяет ограничить давление на государственную власть со стороны организованных групп интересов, а с другой — может ослабить ее роль в обеспечении интеграционной целостности многоуровневого управления (в случае разделения сфер влияния или жесткого противостояния наиболее сильных групп давления).
Все обстоятельства могут определить три основные стратегии организованных групп интересов, которые не исключают друг друга. При определенных обстоятельствах они применимы в комбинированном виде. Проблема, однако, заключается в почти невозможной реализации всех стратегий одновременно, особенно сложно сочетание первой с двумя последними. Первая стратегия предполагает создание интегрирующих структур, способных компенсировать недостатки в организации интересов государственным вмешательством, т. е. правовым регулированием условий организации и деятельности групп интересов.
Опыт развитых стран свидетельствует о том, что универсальная интеграция организованных интересов малоперспективна ввиду высокого уровня дифференциации интересов. Кроме того, опыт интеграции связан с опасностью дифференциации тех интересов, которые недостаточно оформились[7].
Динамизм процессов централизации (децентрализации), симметрии (асимметрии), дифференциации интересов не может позитивно сказываться на мультиуправлении без активного правового регулирования в лице судебной власти. Последняя должна выступать в качестве единственного беспристрастного арбитра в разрешении споров, столкновений и т. д., постоянно возникающих между федеральным и субфедеральными правительствами. Многоуровневое управление требует полной реализации конституционного контроля, необходимого для эффективного функционирования любого демократически организованного государства. Конституционные суды, с одной стороны, обеспечивают автономное исполнение разделенных властных функций, с другой — ограничивают их действие взаимным уравновешиванием. Это подтверждает опыт зарубежных стран, в том числе успешно перешедших от тоталитаризма к демократии (Австрия, Германия).
Изменения в федеральных системах, произошедшие на рубеже XX—XXI вв. в ряде многосоставных государств (России, Германии, Швейцарии, Бельгии, Австрии и др.), вызваны не столько внешними, сколько внутренними потребностями государственного управления, в центре которого стоит проблема баланса власти. В решении этой проблемы особая роль отводится конституционной юстиции. Именно она устанавливает соответствующие модели распределения властных компетенций по горизонтали и вертикали. В федеральных системах наиболее сложной считается сфера распределения компетенции, отладить которую невозможно без институционализации консенсуального барьера и конституционного вето, чему способствует самоиммунизация конституции. Только в этом случае конституционный суд способен оптимально регулировать государственные изменения.
Опыт реформирования федерального управления Германии, Австрии, Швейцарии заставляет обратить внимание на использование института конституционного контроля для укрепления эффективности многоуровневого управления, чье фактическое влияние на него проявляется прежде всего в процессе принятия решений и (или) изменения важных центр-периферийных отношений. Действие этого института позволяет дифференцировать вопросы о том, в каких случаях решения, принимаемые конституционным судом, должны служить основой в отношении спорных норм в проблеме разделения, интеграции, уточнения уже вступивших в силу судебных решений.
Налаживание механизма решения споров в федеральных системах заключается в разработке индекса степени институционализации конституционного контроля, измерить который можно при помощи подходящих критериев. К наиболее значимым можно отнести автономию, под которой понимается способность институтов самостоятельно принимать решения и изменять их. Действует главное правило: чем меньше институты, облеченные правом принимать решения, зависят от других институтов, тем выше степень институционализации. Однако, несмотря на свой высокий статус, конституционный суд не в состоянии полностью реализовывать свои решения, исполнение или неисполнение которых во многом зависит не от него, а от тех, кто будет претворять эти решения в жизнь. Нельзя игнорировать и то, что автономия в сфере нахождения решений значительно выше, чем их осуществление. Правда, этот объективный «дефицит автономии» конституционного суда компенсируется апелляционными решениями, интерпретациями соответствия конституции (особенно вечно спорных вопросов — федеральный бюджет, финансовое выравнивание и т. п.).
Степень институционализации конституционного контроля можно измерить при помощи адаптивности — способности институтов приспосабливаться к структурным изменениям государственного управления и таким образом корректировать процесс изменения в обществе и государстве. Чем более деятельность конституционного суда отвечает потребностям изменений и государственных, и в сфере концентрации компетенции принятия решений, тем большее влияние суд может оказывать в качестве авторитета «конечной инстанции» на политические процессы в стране. В то же время пассивность конституционного суда, особенно в период изменения парадигмы государственного управления (централизация — децентрализация — рецентрализация), снижает эффект проведения политических реформ, поскольку не интерпретируется соответствие деятельности высших органов власти нормам позитивного права.
Адаптивность касается и конституционного контроля на субфедеральном уровне, где не всегда оправданный принцип «верность союзу» может стагнировать или тормозить практику конституционного судопроизводства. И без того подвергающаяся частым изменениям и ограничениям практика конституционного контроля в субъектах федерации способствует усилению влияния политических акторов в вопросах квалификации правовой компетенции в центр-периферийных отношениях. Изменения в сфере распределения компетенции происходят не в результате попыток преодоления барьеров со стороны конституционного суда, а в результате  инструментализации защиты основной компетенции. Однако в сфере судебной власти конституционный суд более релевантен, так как в полной мере реализует потребность в единстве права, способствуя тем самым унификации права в системе многоуровневого управления.
В качестве измерения институционализации конституционного контроля в транзитивных федеральных системах можно предложить критерий «комплексность» — способность института конструировать внутренние структуры таким образом, чтобы достигать поставленных целей и оказывать влияние в рамках своей компетенции на процесс государственного управления.
Отсюда следует еще два важных критерия институционализации — последовательность и преемственность, т. е. способность института обеспечивать высокий коэффициент своей полезной деятельности и возможность доведения до требуемого уровня согласительных процедур с целью эффективного решения насущных задач. Речь идет прежде всего о таких зависимых переменных института конституционного контроля, как количество судей—членов конституционного суда, работников вспомогательного аппарата, способы отбора для принятия или отклонения кандидатур в конституционные судьи, а также регламент, помогающий судьям адекватно реагировать на текущие политические процессы. Преемственность несколько снижает интенсивность функциональной конкуренции, что придает некоторую стабильность политической системе (чем меньше функциональная конкуренция, тем стабильнее социальные институты).
Федерации с высокой степенью переплетения властных функций на всех уровнях и сильно выраженным институтом политического вето (чаще всего на уровне исполнительной власти) более склонны к тому, чтобы конфликты, вызванные государственным управлением, не столько юридизировать, сколько урегулировать посредством социально-политических институтов. Так, замечено, что значение конституционного судопроизводства снижается в тех странах, в которых согласительно-демократические элементы способствуют действенному неюридическому контролю (Швейцария). Но таких примеров даже в странах с развитой демократией, к сожалению, мало.
Недостатки функционирования конституционного контроля (особенно детализация юридической техники, длительные поиски адекватного способа и форм анализа) приводят к необходимости теоретического фундирования роли конституционного суда в формировании и развитии «хорошего управления» федерацией. Однако на пути теоретического осмысления роли конституционного суда в процессе демократических преобразований много трудностей, одна из которых — обособленность научных сфер. Так, к издержкам профессионального корпоративизма в сфере юриспруденции в нашей стране можно отнести почти укорененное недоверие к политике ведения дискурса относительно судебной власти в форме иных, не правовых, рассуждений, хотя практика успешного развития демократических систем показывает, что ее социальная роль состоит в обеспечении интеграционной целостности многоуровневого управления. Смысл права заключается в рациональном оформлении политических действий посредством базовых ценностей, установленных конституцией (принципы многообразия, федерализма, самоуправления и т. д.), способных положительно воздействовать на политические процессы.
Кроме того, развитие института конституционного контроля позволит сблизить политику, мораль, право. И с этих позиций конституционный суд можно рассматривать в качестве политического посредника (арбитра), обеспечивающего демократическую легитимность власти. Использование этого суда для решения споров в процессе государственного управления, принятия государственных решений и т. д. расширяет возможности системы права в адекватном корректировании поведения политических акторов с целью обеспечения единства действий в многоуровневом политическом пространстве.
Активное участие конституционного суда в разрешении политических конфликтов обеспечивает целевым установкам государственной политики моральное основание, которое находит свое выражение не только в правовых, но и в политических последствиях решений суда. Их особенность заключается в более жестком характере, обусловленном властно-императивными предписаниями, в отличие от более гибких и нередко менее обязательных политических решений.
 
Библиография
1 См.: Basta L.R. Dezentralisierung: Schluesselfragen, Trends und zukuenftige Entwicklung // Entwicklungspolitische Schriften (Direktion fuer Entwicklung und Zusammenarbeit). — Bern, 1999. № 2. S. 37.
2 См.: Tutschhoff C. Centralization and Asymmetry // The Impact of European Integration on German Federalism. 2002.
3 См.: Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990s. — Monreal, 1996.
4 См.: Benz A. Vertrauensbildung in Mehrebenensystemen // AP der FernUni. — Hagen, 2001.
5 См.: Alemann E., Forndran E. (hrsg.) Interessenvermitlung und Politik. — Opladen, 1983. S. 104—105.
6  Ibid. S. 110.
7 См.: Alemann E., Forndran E. (hrsg.) Interessenvermitlung und Politik. — Opladen, 1983. S. 111.