Некоторые теоретико-правовые аспекты самовольного строительства в XXI веке

УДК 347.254 

Страницы в журнале: 101-104

П.А. ШИШКАНОВ,

юрист

В статье рассматриваются  актуальные проблемы права, связанные с самовольным строительством. Особое внимание уделяется истории появления самовольного строительства, соотношению строительной деятельности и самовольного строительства, а также правовым последствиям возведения самовольной постройки.

Ключевые слова: строительство, самовольная постройка, собственность, признание, правовые последствия.

Claim for Recognition for Ownership Rights at the Present Stage

Shishkanov P.

The article deals with topical issues of law, relating to the unauthorized construction. Particular attention is paid to the history of the emergence of unauthorized construction, the ratio of construction activity and unauthorized construction, as well as the legal consequences of the construction of unauthorized buildings.

Keywords: construction, unauthorized construction, ownership, recognition, legal implications.

История зарождения, становления и развития человеческого общества неразрывно связана со становлением института права собственности. Во всех правовых системах, осуществляющих правовое регулирование в области права собственности, особое место занимает категория недвижимого имущества. Объясняется это тем, что одним из составляющих элементов недвижимости является земля, представляющая собой исключительную экономическую ценность, так как количество земли на планете ограничено изначально и увеличено быть не может. Также земля обусловливает политический и стратегический потенциал, не говоря уже и о культурном наследии любого народа, проживающего на той или иной территории.

В подтверждение данной точки зрения сошлемся на Д.И. Мейера, который отмечает, что исторически, в ходе своего общественного развития, каждое государство становится земледельческим, а склонность человека к оседлой жизни «большей частью сливается с желанием иметь свой клочок земли и побуждает дорожить поземельной собственностью… К этому нередко присоединяется мысль о сохранении имущества роду, о передаче его от одного поколения другому»[1]. Таким образом, в воззрении народа, независимо от понятий о ценности, недвижимое имущество является более важным, чем движимое. Но из всего недвижимого имущества именно земля выделяется как самое важное и дорогое достояние гражданина. «И это воззрение на землю становится в законодательстве как бы священным преданием, которого держится оно даже и в то время, когда уже накопилась значительная масса движимого имущества, которое в экономическом отношении не менее важно, как и имущество недвижимое»[2].

Со времен Древнего Рима большое значение уделялось регулированию правоотношений, связанных с недвижимостью, в частности, сохранилась наиболее любопытная доктрина, посвященная возведению построек и владению землей, занимаемой этими постройками. До нас дошел знаменитый постулат юриспруденции того времени — superficies solo cedit (суперфиций). Данный принцип представлял собой вещное, отчуждаемое, передаваемое по наследству право возведения строения на чужом городском участке и право пользования этим строением, т. е. существовала единственная возможность обладания строением на чужом земельном участке, которая исключала появление двух самостоятельных собственников. По принципу superficies solo cedit право собственности на строение принадлежит собственнику земельного участка, т. е. строение следует за землей, связано с землей[3].

Данное правило нашло свое отражение, пройдя сквозь века и в нашей  истории. В ст. 424 т. X Свода законов Российской империи 1832 года закреплялось право полной собственности на землю. Институт права собственности основывался опять же на римском «праве почвы» — при возведении строения на земельном участке, не принадлежащем застройщику, владелец земли получал право на все строения, которые находились на его земле. Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, «строение, составляя принадлежность земли, предполагается собственностью того, на чьей земле поставлено»[4].

В 1912 году принят Закон Российской империи «О праве застройки». Согласно этому закону, у владельца строений не возникало права собственности на воздвигнутые им строения. Земля и находящиеся на ней строения не признавались единым имущественным комплексом. Поэтому строения на чужой земле считались движимыми вещами. Например, отчуждение дома при сохранении права застройки происходило по стоимости составляющих его строительных материалов, которые представляют собой движимые вещи[5].

В советский период позиция законодателя была близка по своему содержанию к римскому правилу суперфиция. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года первоначально воспроизводил право застройки как владение и распоряжение строениями, возведенными на государственных земельных участках на началах договоренности, срочности и возмездности. Понятие самовольной постройки отсутствовало, но существовал ряд норм, который возлагал на застройщика обязанность при возведении и эксплуатации построек соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила.

Правило о строениях как принадлежности земли было нарушено в 1927 году, когда жилищным кооперативам земля стала предоставляться в бессрочное пользование с одновременным возникновением у них права собственности на возведенные строения[6]. В этот период гражданское законодательство не упоминало термин «самовольная постройка», следовательно, лицо, осуществившее самовольное строительство, не имело никаких правовых последствий.

Постановлением Совнаркома РСФСР от 22.05.1940 № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках» устанавливалась ответственность за самовольное строительство. Постановлением Совмина РСФСР от 01.03.1949 № 152 «О порядке применения Указа Президиума Верховного совета РСФСР от 1 февраля 1941 года “О внесении изменений в законодательство РСФСР в связи с Указом Президиума Верховного совета СССР от 26 августа 1948 года “О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов” ”» были установлены правила осуществления строительства.

По Гражданскому кодексу РСФСР 1964 года самовольной признавалась постройка, возведенная без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил (ст. 109). Как самовольное строительство рассматривалось и переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение жилой пристройки без соответствующего разрешения[7].

Лицо, осуществившее самовольное строительство, могло приобрести право собственности на него только в случае обращения в исполнительный комитет местного Совета народных депутатов (абзац третий ст. 109 ГК РСФСР). Неотвратимыми правовыми последствиями самовольной постройки дома являлись снос дома (дачи) или части его (по решению исполнительного комитета местного Совета) либо по решению суда безвозмездное изъятие и зачисление его в фонд местного Совета депутатов трудящихся (абзац второй ст. 109 ГК РСФСР).

Исходя из вышеперечисленного, следует сделать вывод, что в отечественной правовой системе право на землю имело приоритет перед правом на постройки и все находящееся на ее поверхности зависело от  судьбы земельного участка. К середине XX века в советском праве произошел отход от представлений о главенствующей роли земли, что было вызвано причинами экономико-политического свойства. Право застройки было исключено из числа установленных законом вещных прав. Советское право определяло самовольное строительство как гражданское правонарушение. Снос постройки и выселение застройщика производились административными методами без судебного разбирательства[8].

С принятием в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации был провозглашен принцип «единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов». Можно сказать, что наметилось  возвращение  законодательства к изначальным принципам, т. е. восстановление первичности прав на землю.

Таким образом, право собственности на самовольную постройку было окончательно поставлено в зависимость от прав на земельный участок, на котором она возведена. Это сближает наше законодательство с общепризнанными и исторически сложившимися стандартами.

Следует отметить, что самовольное строительство тесно связано с самой строительной деятельностью. Думается, важно определить, в чем заключаются сходство и различие между такими понятиями, как «строительство» и «самовольное строительство».

Для уяснения  смысла категории «строительство» необходимо обратиться к самой этимологии данного слова. Строить — сооружать, производить постройку чего-либо[9]. Следовательно, процесс сооружения или производства объектов недвижимости и есть строительная деятельность, которая состоит из совокупности технологических операций, основу которых составляют действия людей, машин и механизмов. Таким образом, строительство понимается в данном аспекте как  созидательная деятельность.

Законодатель рассматривает понятие «строительство» как один из способов приобретения права собственности, относя его к числу первоначальных способов приобретения права собственности. Хотя сам термин «строительство» не употребляется, вместо него закреплена более широкая по своему значению формулировка «вновь создаваемое недвижимое имущество». Также в законодательстве встречается такое словосочетание, как «объект строительства». Данный термин содержится в положениях законодательных актов, посвященных строительному подряду, в частности, в статьях 741, 742, 752, 754 и 755 ГК РФ.

В ст. 1 Градостроительного кодекса РФ понятие «строительство» определяется как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В науке гражданского права также существует ряд мнений по поводу категории «строительство». С нашей точки зрения, наиболее удачное определение представлено М.И. Брагинским, который отмечает: «Строительство представляет собой отрасль материального производства. И в этом своем качестве оно обладает рядом признаков, которые определяются спецификой конечного продукта, характером осуществления самих работ и их организацией. В капитальном строительстве конечный продукт неподвижен (создаваемые и подготавливаемые к вводу в действие объекты производственного и непроизводственного характера всегда связаны с землей), индивидуален и рассчитан на продолжительную эксплуатацию. Строительство ведется обычно на открытом воздухе, часто на действующих предприятиях, с постоянной сменой рабочего места, продолжается в течение длительного периода»[10].

На основании вышеперечисленного можно сделать следующий вывод.

Строительство как материально-созидательную деятельность чаще всего сопоставляют с ее результатом — объектом строительства. Данные понятия нередко подменяются либо одно стараются определить через другое.

Строительство включает в себя различные по характеру работы: проектные, изыскательские, монтажные, ремонтные. Совокупность этих работ образует единую деятельность, направленную на создание, введение в действие, расширение и сохранение производственного или непроизводственного объекта строительства. Такая сложная комплексная деятельность требует особого разрешения и контроля со стороны государства.

Несмотря на то что термин «самовольное строительство» в настоящее время распространен, его официального определения не существует.  Чаще всего данную категорию отождествляют с понятием «самовольная постройка».

Непосредственно понятие «самовольная постройка» закреплено в ст. 222 ГК РФ. Согласно указанной норме, самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Таким образом, можно выделить следующие признаки самовольной постройки:

1) жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество;

2) создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом;

3) отсутствие необходимых разрешительных документов для строительства;

4) создание объекта с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Чтобы исключить самовольность создания новой недвижимой вещи, необходимо соблюсти несколько условий застройки:

— приобрести земельный участок в собственность или получить разрешение на постройку от собственника земельного участка;

— оформить целевой отвод земельного участка;

— получить необходимые разрешения;

— выполнить строительные работы, соответствующие строительным и градостроительным нормам и правилам;

— сдать завершенный объект в эксплуатацию;

— зарегистрировать право на вновь созданное недвижимое имущество[11].

Согласно ст. 219 ГК РФ вновь созданное недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, признается объектом права собственности только с момента такой регистрации. Е.А. Суханов справедливо отмечает, что самовольная постройка не становится недвижимостью, поскольку она не подлежит государственной регистрации по причине допущенных при ее создании нарушений[12].

Итак, самовольная постройка не может быть объектом гражданских прав, а следовательно, не может выступать в качестве предмета гражданско-правовой сделки (купли-продажи, дарения, аренды, ипотеки и т. д.). В противном случае сделка с объектом самовольного строительства будет являться ничтожной, поскольку она противоречит требованиям закона (ст. 168, п. 2 ст. 222 ГК РФ). В то же время в судебной практике бытует мнение, что, если в качестве предмета договора купли-продажи названа не самовольная постройка, а «совокупность строительных материалов», использованных при ее сооружении, такой договор будет соответствовать законодательству и приобретатель впоследствии сможет признать свое право собственности на самовольную постройку в судебном порядке[13].

В науке существует и другая точка зрения. Так, И.Д. Кузьмина и В.И. Луконкина указывают, что самовольная постройка не может быть сведена к строительным материалам. С позиции действующего законодательства складирование строительных материалов на «чужой» или на «своей» земле не вызывает правовых последствий, идентичных последствиям самовольной постройки. Только тогда, когда эти стройматериалы преобразуются в процессе строительной деятельности в нечто, прочно связанное с земельным участком и неперемещаемое, «появится новый объект с особым правовым режимом, отличным от правового режима строительных материалов»[14].

Данный подход заслуживает внимания в силу того, что использование в качестве предмета какого-либо договора о строительных материалах, из которых изготовлена постройка, представляет собой попытку обойти закон и реализовать незаконное строение в гражданском обороте. По своей правовой сути самовольная постройка — это гражданское правонарушение, и закон должен предусматривать адекватные ему гражданско-правовые последствия.

Виновные в самовольном строительстве несут административную ответственность. КоАП РФ устанавливает административную ответственность за самовольное занятие земельного участка или его использование без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (ст. 7.1), за нарушение требований нормативных документов в области строительства (ст. 9.4), установленного порядка строительства объектов, приемки и ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5) и др. Привлечение лица к ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред в полном объеме (статьи 74, 76 Земельного кодекса РФ), т. е. осуществить за свой счет снос (полную разборку) самовольной постройки или привести объект недвижимости в первоначальное состояние. Истцами по делам о сносе самовольных построек могут выступать любые лица, права и интересы которых нарушаются сохранением данных построек.

Для придания самовольной постройке статуса полноценного объекта гражданского права и легитимного вовлечения в гражданский оборот необходимо признание права собственности в судебном порядке, так как судебное решение является одним из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (подп. 3 п. 1 ст. 8 ГК РФ) и только на его основании постройка получает статус полноценного объекта гражданских прав. Однако судебное признание права собственности невозможно, если сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Лицо, осуществившее самовольное строительство, не может воспользоваться гражданско-правовыми способами защиты своих интересов в отношении данной постройки. В частности, застройщик не может заявить иск об истребовании самовольной постройки из чужого незаконного владения, так как истец по виндикационному иску обязан доказать, что именно он является собственником истребуемого имущества, а у ответчика, фактически владеющего спорным имуществом, отсутствуют законные основания владения[15].

В заключение отметим следующее. Одним из наиболее острых вопросов, связанных с правом собственности на недвижимое имущество, в настоящее время является самовольное строительство. В случае осуществления самовольного строительства нарушаются как права частных лиц, так и государственные интересы, касающиеся регулирования отношений права собственности на землю, обеспечения безопасности выполняемых строительно-монтажных работ, охраны окружающей среды и контроля за градостроительством. Положения ст. 222 ГК РФ имеют большое значение в комплексе норм, обеспечивающих сочетание публичных и частных интересов.

Безусловно, данная проблематика требует дальнейшей научной разработки.

Библиография

1 Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1.—  М., 1997. С. 141—143.

2 Там же.

3 См.: Новицкий И.Б. Римское право. 5-е изд., стереотип. — М., 1994. С. 111.

4 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1995. С. 106.

5 См.:  Емелькина И.А. Значение «юридической и фактической связи строения с землей» при определении признаков недвижимости // Хозяйство и право. 2004. № 8. С. 21.

6 См.:  Скловский К.М. Собственность в гражданском праве: Учеб.-практ. пособие. — М., 2000. С. 397.

7 См. п. 10 постановления Пленума Верховного суда РСФСР от 19.03.1975 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома».

8 См.,например: Советское гражданское право. Ч. 1 / Под ред. В.А. Рясенцева. — М., 1986. С. 373, 374; Советское гражданское право. Т. 1 / Под ред. О.А. Красавчикова. — М., 1972. С. 305, 306.

9 См.: Толковый словарь русского языка. Т. 4 / Под ред. Д.Н. Ушакова. — М., 1940. С. 562.

10 Брагинский М.И. Совершенствование законодательства о капитальном строительстве. — М., 1982. С. 9—10.

11 См.: Ханатаев Г. Правовое положение застройщика // Хозяйство и право. 2005. № 3. С. 75.

12 См.: Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. № 6. С. 5.

13 См., например, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2002 № А74-3032/01-К1-Ф02-2738/02-С2.

14 Кузьмина И.Д. Правовой режим самовольной постройки / И.Д. Кузьмина, В.И. Луконкина // Вестн. ВАС РФ. 2001. № 11. С. 127—135.

15 См. постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.01.2006 № А56-49841/04.