Необходимость и достаточность нормативного правового акта для регулирования общественных отношений

УДК 34.03
 
Д.В. НЕНАХОВ,
ведущий специалист-эксперт отдела экспертизы законодательства и ведения регистров в Новосибирской области Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу
 
В  соответствии со сложившейся законотворческой практикой, нормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемый по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должен отвечать требованиям необходимости и достаточности правового регулирования.
 
Если задачей законодателя является обеспечение обоснованности необходимости регулирования социально-экономических, правовых причин принятия нормативного акта, скрупулезной подготовки и «обкатки» каждой отдельной нормы, анализа прогнозируемой эффективности будущего регулирования, то одна из задач эксперта при проведении юридической экспертизы — дача оценки только правовой обоснованности необходимости акта для регулирования соответствующих правоотношений в рамках действующего законодательства.
При составлении экспертного заключения специалисты руководствуются абзацем четвертым п. 31 Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 29.10.2003 № 278. Согласно указанной норме, в экспертном заключении отражаются сведения о необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений.
Важность урегулирования нормативным правовым актом определенной сферы общественных отношений можно определить исходя из следующих критериев.
Во-первых, принятие акта требуется для устранения пробелов в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, существует необходимость урегулирования общественных отношений конкретным видом нормативного правового акта. Так, согласно абзацу восьмому п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131), в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии.
В-третьих, в тексте федерального акта содержатся нормы императивного (обязывающего) или диспозитивного (управомочивающего) характера, устанавливающие необходимость принятия акта органами государственной власти субъектов Российской Федерации и включения в его содержание конкретных положений. Например, в абзаце первом п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона № 131 содержится требование о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 31 марта 2005 г. должны установить законом субъекта Российской Федерации численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов.
В федеральном законодательстве о социальной защите отдельных категорий граждан субъектам Российской Федерации предоставлено право установления дополнительных
мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (например, п. 6 ст. 5 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).
Необходимость принятия акта на уровне субъекта Российской Федерации можно определить исходя из предоставленных на федеральном уровне государственных гарантий прав граждан в определенной сфере отношений, реализация которых возлагается на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Несмотря на закрепление в федеральном законодательстве за органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий, необходимо четко определить (уяснить), существует ли в действительности проблема, требующая урегулирования региональным актом, и если да, то каков при этом должен быть объем правового регулирования.
Для этого нужно проанализировать сущность предполагаемого правового регулирования и цели, которые необходимо достичь изданием нового акта. Таким образом, налицо необходимость принятия соответствующих законов на территории субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышесказанного, критериями оценки необходимости (целесообразности) принятия (действия) нормативного правового акта является установление:
— соответствия целей регулирующего воздействия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации допустимым целям, определенным федеральным законодательством;
— невозможности достижения цели регулирующего воздействия с помощью иных мер (пробел в законодательстве Российской Федерации);
— превышения совокупных государственных выгод (установление дополнительных мер государственной поддержки отдельных категорий граждан).
Определение достаточности содержащихся в нормативном правовом акте положений возможно применительно к наличию (отсутствию) в тексте акта всех необходимых структурных частей. Как правило, нормативный правовой акт имеет:
— вводную часть (преамбулу);
— сферу действия (предмет регулирования);
— общие и конкретные положения (основные понятия и термины, задачи, принципы, условия, гарантии, права и обязанности участников отношений, механизм финансирования указанных отношений);
— заключительные и переходные положения (лицо, ответственное за исполнение, порядок и сроки вступления в силу акта).
Иногда нормами федерального закона устанавливаются конкретные требования к содержанию регионального акта, не учитываемые при его принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, вступление в силу положений Закона № 131 о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления до 1 ноября 2005 г. повлекло за собой массовое принятие соответствующих законов в субъектах Российской Федерации, которые принимались, во-первых, несистемно, а во-вторых, не были обеспечены финансовым механизмом реализации (ст. 19 Закона № 131).
На практике иногда возникают сложности при оценке необходимости и достаточности нормативного правового акта для регулирования тех или иных общественных отношений, и, как следствие, отдельные экспертные заключения не содержат сведений о необходимости и достаточности акта для урегулирования соответствующих отношений.
Экспертные заключения ограничиваются формулировкой «акт необходим и достаточен для урегулирования указанных отношений». Такой формулировкой можно ограничиться только в случае составления экспертных заключений на нормативные правовые акты, предмет правового регулирования которых включает в себя конкретный вопрос в общем контексте определенной сферы правоотношений (например, установление порядка подачи уведомления о проведении мероприятия в сфере образования).
В других случаях оценка необходимости и достаточности акта представляет существенное значение, так как:
— определяет правовую ценность нормативного правового акта в современных реалиях. Следовательно, каждый раз эксперт должен  давать оценку необходимости такого акта на сегодняшний день и достаточности его правовых установок в современных условиях. Так, ранее принимались и действовали краткосрочные программы, которыми ставились невыполнимые в этот период цели (например, региональная целевая программа «Обучение студентов в 2004 году» Эвенкийского автономного округа: задачи, обозначенные в рамках программы, а также закрепленные в ней мероприятия даже на первый взгляд должны были быть долгосрочными);
— позволяет своевременно отслеживать акты, необходимость действия которых отпала по причине незаинтересованности участников в мероприятиях, указанных в нормативных правовых актах (например, Меморандум о взаимопонимании между Иркутской областью (Российская Федерация) и штатом Калифорния (США) от 04.03.1997 действовал не один год, хотя на тот момент необходимость в нем фактически отпала. В связи с давностью подписания, а также в связи с тем, что ни одна из сторон не предпринимала активных шагов по реализации достигнутых договоренностей, указанный акт признан утратившим силу).
Таким образом, при оценке необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений эксперт осуществляет проверку проекта или действующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на соответствие критериям целесообразности, адекватности, полноты и эффективности правового регулирования установленной сферы правоотношений.