Неосновные функции государства — самостоятельный вид или структурная единица?

УДК 340.12 

Страницы в журнале: 4-9

С.Н. ТУМАНОВ,

кандидат исторических наук, доцент, первый проректор, проректор по учебной работе Саратовской государственной юридической академии

Рассматривается вопрос о необходимости и целесообразности подразделения функций государства на основные и неосновные. Отстаивается позиция, согласно которой неосновные функции выступают в качестве структурных элементов основных функций государства.

Ключевые слова: функции государства, основные и неосновные функции государства, система и структура функций государства.

Nonbasic functions of the state — independent look or structural unit?

Tumanov S.

In article are considered a question of need and expediency of division of functions of the state on the main and nonbasic. The position according to which nonbasic functions represent itself as structural elements of the main functions of the state settles.

Keywords: state functions, main and nonbasic functions of the state, system and structure of functions of the state.

На определенном этапе существования любого государства ему присуща объективно сложившаяся система функций. Однако государство в целом и тем более система реализуемых им функций далеко не статичны. Они находятся в постоянном развитии, интенсивность которого зависит от многих факторов: динамики экономического базиса государства, в первую очередь фундаментальной и прикладной науки и производственных технологий, степени развития права, общей и правовой культуры населения и др. По мере ускорения научно-технического прогресса и соответствующих изменений в экономической сфере происходит и ускорение развития государственных институтов. Кроме того, большое значение имеет форма государственных преобразований: реформационная (эволюционная) или революционная.

В первом случае государство и осуществляемые им функции меняются постепенно, зачастую незаметно для граждан, поскольку срок реализации самих реформ может быть достаточно продолжительным, а их результаты придутся на другое поколение жителей страны.

Революционный путь развития в данном контексте не обязательно связан с самой революцией — вооруженной и насильственной сменой политического режима в государстве. В отличие от реформационной, указанная форма преобразований предполагает более кардинальные и скоротечные перемены в экономической, социальной, политической и правовой сферах, связанные, например, с глобальными научными открытиями, разработкой новых технологий. В данном случае изменения государственных и правовых институтов, в том числе и системы функций государства, носят более очевидный характер, однако результаты проведенных реформ могут вызывать неоднозначную реакцию как в научных кругах, так и на бытовом уровне.

Развитие системы функций государства — процесс во многом объективный, детерминированный другими изменениями, происходящими в государственно-правовой сфере. Но следует отметить, что это не означает полного отсутствия возможности воздействовать на указанный процесс в целях совершенствования системы функций государства, их содержания и реализации. Обозначенная цель требует от юридической науки детальной разработки проблемы функций государства и формулирования научно обоснованной программы скоординированных действий государственной власти и общества, направленных на достижение ожидаемых результатов.

Важнейшим шагом в этом направлении является познание учеными существующей (либо — в зависимости от целей исследования — существовавшей) системы функций государства, которая, по мнению М.И. Байтина, не зависит от воли и сознания индивида и ее нельзя субъективно «спроектировать» или «построить»[1]. Познанию системы функций государства призвана способствовать их обстоятельная классификация, проведенная по разным основаниям. И если система функций государства, как полагает И.А. Кузнецов, может быть только одной, поскольку сущность государства однотипна[2], то классификаций может быть несколько. Разносторонняя классификация функций государства по различным основаниям позволяет лучше уяснить закономерности построения их системы и наиболее полно выявить внутрисистемные связи различного порядка.

Существующие в науке классификации функций государства далеко не одинаковы по своему значению. Одни из них носят более классический, устоявшийся характер, поскольку разрабатываются учеными достаточно давно, другие — результат научных исследований последнего времени. К числу классических классификаций относится деление функций государства на внутренние и внешние, основные и неосновные. Названным классификациям уделено достаточно много внимания в советской научной литературе, да и современные российские ученые продолжают исследования в данных направлениях. Одним из примеров современной, постсоветской классификации функций государства может служить группировка функций, основанная на принципе разделения властей. В соответствии с ней выделяют функции государства, реализуемые органами законодательной, исполнительной и судебной власти (в некоторых вариантах эта классификация дополняется функциями государства, реализуемыми контрольно-надзорными органами, и информационной функцией, осуществляемой средствами массовой информации — «четвертой ветвью власти»).

Помимо срока разработки и степени проработанности той или иной классификации их отличает также уровень признания в научной среде (уровень условности). Одни классификации признаются и используются большинством ученых (правда, не всегда с одинаковым результатом), другие вызывают у исследователей сомнения в своей оправданности. Например, классификация функций государства, в основание которой положены сферы (отрасли) государственной деятельности, с некоторыми отличиями присутствует у многих ученых, занимавшихся данной проблемой[3].

Дискуссионный характер возможности использования какой-либо классификации (а точнее, основания классификации), неоднозначность и небольшое научное значение результатов, полученных при ее применении, приводит некоторых ученых к выводу о том, что любая классификация обладает некоторой условностью, а перечень функций государства, который будет составлен в результате ее применения, нельзя абсолютизировать[4]. Данный тезис представляется не совсем точным. С одной стороны, можно согласиться с М.И. Пискотиным в том, что не следует принимать тот или иной перечень функций государства как исчерпывающий и абсолютно полно отражающий систему функций государства, поскольку применение различных критериев классификации будет давать разные результаты, каждый из которых отразит одну сторону объективно существующей системы функций. Лишь соединенные вместе результаты классификации функций по различным основаниям могут сформировать более целостное представление о существующей или существовавшей системе функций определенного государства.

С другой стороны, отношение к классификации функций как к процессу изначально условному не создает возможностей для поиска исследователями объективных оснований классификации, использование которых давало бы однозначный, лишенный субъективизма результат, представляющий ценность для науки.

Одной из наиболее дискуссионных классических классификаций функций государства, детально разрабатывавшейся в советский и постсоветский периоды, является подразделение функций на основные и неосновные. Однако пристальное внимание многих ученых к проблеме деления функций государства на основные и неосновные и выявления четкого критерия такой стратификации не принесло желаемых результатов: при множестве различных точек зрения (порой противоречивых) вопрос так и остался открытым. Во многом это связано с различной трактовкой понятия неосновных функций, приводившейся учеными.

Так, А.И. Денисов под неосновными функциями понимал регулирование государством имущественных, семейных и тому подобных отношений, поддержание общеклассовой дисциплины, собирание налогов, внешнюю торговлю, организацию внешних культурных связей и др.[5]

Л.И. Каск, вообще ставивший под сомнение целесообразность выделения неосновных функций исходя из сложившихся в то время критериев данной классификации, для придания основным и неосновным функциям большей определенности предлагал под первыми понимать сугубо классовые функции, а под вторыми — общесоциальные[6].

В свою очередь В.С. Петров к неосновным функциям государства относил дипломатическую, финансовую, налоговую и др.[7]

Приведенные примеры в целом отражают характер большинства научных исследований, проводившихся по вопросу классификации функций государства на основные и неосновные. Предпринятые учеными попытки разрешения названной проблемы нельзя признать удачными.

Во-первых, ряд ученых акцентировали внимание на обосновании включения того или иного направления деятельности государства в число основных или неосновных функций, не обращаясь при этом к выработке и обоснованию единого критерия такого разграничения. В результате одни и те же направления государственной деятельности одни ученые рассматривали как основные функции, а другие — в качестве неосновных.

Во-вторых, некоторые авторы прибегали к использованию в качестве основания разграничения функций на основные и неосновные критериев других классификаций. Примером такой ошибки можно назвать предложение Л.И. Каска рассматривать основные функции государства исключительно как классовые, а неосновные — как общесоциальные. Неправильность такой позиции хорошо аргументирует А.В. Мелихова, которая отмечает, что, с одной стороны, среди классовых функций, так же как и среди общесоциальных, можно выделить и основные функции, и неосновные; с другой — само деление функций на классовые и общесоциальные весьма спорно, так как в классовых функциях всегда присутствует общесоциальный элемент, и наоборот[8].

Еще одним интересным подходом к классификации основных и неосновных функций государства является позиция, высказанная в начале 80-х годов XX века Н.В. Черноголовкиным. Он полагал, что все функции государства (в том числе и функции его органов), в отличие от конкретных действий, являются категориями в большей или меньшей мере абстрактными. Исходя из степени абстрактности, Н.В. Черноголовкин определял основные функции государства как не просто общие, а «наиболее общие направления и стороны деятельности, охватывающие собой ряд отдельных односторонних направлений государственной работы», тогда как неосновные функции — это «более конкретные, узкие направления и стороны государственной деятельности по сравнению с его основными функциями и являются звеньями их внутренней структуры». В качестве примера приводилась одна из основных функций государства — культурно-воспитательная, которая включает в себя такие неосновные функции, как народное просвещение, культура, наука, искусство, спорт и т. д.[9]

Названная позиция, не отрицающая разграничение функций государства на основные и неосновные, не содержала, да и не могла содержать ответ на вопрос об основании такой классификации. Это обусловлено тем, что Н.В. Черноголовкин рассматривал проблему основных и неосновных функций не как классификационную, а как структурную (внутренних структур основных функций), а саму терминологию — «основные» и «неосновные» функции — считал условной, соглашаясь с допустимостью использования терминов «общие» и «отдельные» функции или «полуфункции»[10].

Подобное убеждение, что неосновные функции государства являются структурными элементами основных, разделял целый ряд советских ученых.

Так, А.И. Лепешкин под неосновными функциями понимал «более или менее отличные от основных, но действующие в их пределах» функции[11]. Л.И. Загайнов отмечал, что основные функции — не конечный структурный элемент государственной деятельности. В контексте исследования экономических функций Советского государства он писал, что любая сфера государственной деятельности включает в свою структуру основные функции государства. Однако большая группа однородных общественных отношений состоит из многих более конкретных групп отношений, которые требуют специфических видов деятельности государства в рамках единой основной функции. Такие виды деятельности государства и будут его неосновными функциями, каждая из которых — структурный элемент основной функции[12].

Вопрос о критерии разграничения основных и неосновных функций государства и в целом о допустимости такого разграничения, не решенный советской наукой, остается дискуссионным и в современной юридической литературе.

В настоящее время высказанные различными учеными предложения относительно выделения основных и неосновных функций можно свести к двум группам.

Во-первых, приоритетный подход, используемый учеными, выделяющими основные и неосновные функции государства по степени их важности. В данном случае в качестве основных функций государства будут рассматриваться те, которые в большей степени выражают сущность и значение государства, а в качестве неосновных — те, которые непосредственно не выражают назначение государства. Такая позиция в определенной мере (с некоторыми оговорками) разделяется А.Б. Венгеровым[13], М.М. Рассоловым[14], В.Е. Чиркиным[15].

Во-вторых, структурный подход, в рамках которого ученые выделяют неосновные функции как составляющие элементы основных. Такой позиции придерживались М.И. Байтин[16], Л.И. Загайнов[17], А.И. Лепешкин[18], М.И. Пискотин[19], Н.В. Черноголовкин[20] и др.

В то же время возрастает количество противников классификации функций государства на основные и неосновные, к которым присоединяются и некоторые бывшие сторонники названной классификации.

В частности, Л.И. Каск, предлагавший для придания понятиям определенности понимать под основными функциями сугубо классовые функции, а под неосновными — общесоциальные, в целом полагал, что выделение неосновных функций государства нецелесообразно, поскольку нельзя найти объективный критерий для разграничения понятий основных и неосновных функций государства, который давал бы при применении однозначный результат классификации даже тогда, когда им пользовались разные субъекты[21].

Изменилась и позиция А.И. Денисова, который пришел к выводу, что «разграничение функций на основные и неосновные не обосновано с необходимой убедительностью», поскольку эти функции связаны между собой и характеризуют роль государства в решении основных и неосновных задач, стоящих перед ним[22].

В.М. Сырых отметил общее терминологическое противоречие, возникающее практически у всех сторонников классификации функций государства на основные и неосновные. С одной стороны, ключевой признак в определении «функция государства» — это основное направление его деятельности; с другой — неосновные функции в такой ситуации утрачивают важнейший признак понятия функции. Исходя из этого, возникает необходимость либо изменить понятие функции государства, либо признать рассматриваемую классификацию неудачной[23].

А.В. Малько и С.А. Комаров согласны с выделением основных функций как функций, непосредственно выражающих сущность и социальное назначение государства, но полагают неверным использование понятия «неосновные функции», предлагая заменить его термином «подфункции»[24]. Представляется, что при таком подходе происходит не просто замена понятия «неосновные функции» на термин «подфункции», а совершается переход от исследования классификации функций к их структурному анализу.

Аналогичной точки зрения придерживается и Л.А. Морозова, отмечающая, что подразделение функций на основные и неосновные вызывает сомнение. Функции государства — это основные направления его деятельности, а все другие виды деятельности функциями не являются. Деятельность же государства, «в которой идут процессы количественных и качественных накоплений по реализации тех или иных важных для общества задач», предпочтительно было бы именовать подфункциями. В противном случае происходит смешение понятий, и в качестве неосновных функций государства некоторые исследователи называют функции государственных органов[25].

Таким образом, следует согласиться с мнением ученых, полагающих, что разграничение функций государства на основные и неосновные как одна из разновидностей их классификации не имеет научного значения, поскольку не разработаны критерии, носящие объективный характер, не допускающие излишнего субъективизма при их применении и способные дать однозначный результат. Представляется, что ценность научных результатов, полученных при разработке проблемы основных и неосновных функций, — в структурном анализе функций государства, определении их содержания и практической реализации, а не в классификации.

В итоге неосновные функции государства можно назвать относительно самостоятельными элементами той или иной основной функции государства как сложной системы, являющимися по своему содержанию целенаправленной деятельностью государства по управлению отдельным видом общественных отношений в рамках их более широкой сферы и имеющими конкретизирующий и взаимодополняющий характер.

Подчеркнем еще раз, что предпочтение в исследовании неосновных функций государства следует отдать, на наш взгляд, системно-структурному методологическому подходу в силу его большего эвристического потенциала в сравнении с простой формально-логической классификацией.

Библиография

1 См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. — Саратов, 1979. С. 204.

2 См.: Кузнецов И.А. Некоторые методологические вопросы классификации внутренних функций социалистического государства // Вопросы теории государства и права: межвуз. науч. сб. — Саратов, 1986. С. 29—30.

3 См.: Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. — М., 1968. С. 26—27; Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 103; Черноголовкин Н.В. Вопросы теории функций социалистического государства: автореф. дис. … д-ра  юрид. наук. — М., 1971. С. 14 и др.

4 См.: Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского государства в современный период // Советское государство и право. 1958. № 1. С. 91.

5 См.: Денисов А.И. Теория государства и права. — М., 1948. С. 152.

6 См.: Каск Л.И. Функции и структура государства / отв. ред. Д.А. Керимов. — Л., 1969. С. 13.

7 См.: Петров В.С. Общая теория государства и права. — М., 1971. Т. 1. С. 143.

8 См.: Мелихова А.В. Функции Советского и современного Российского государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Самара, 2006. С. 73.

9 См.: Черноголовкин Н.В. Указ. раб. С. 14—15.

10 Там же.

11 См.: Лепешкин А.И. Фазы развития и функции Советского государства. — М., 1969. С. 19.

12 См.: Загайнов Л.И. Указ. раб. С. 21—22.

13 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998. С. 180.

14 См.: Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова. — М., 2000. С. 109.

15 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение: учеб. — М., 1999. С. 100.

16 См.: Байтин М.И. К вопросу об основных функциях Советского государства // Научная конференция по итогам научно-исследовательской работы за 1958 г. — Саратов, 1959. С. 21; Его же. Сущность и основные функции социалистического государства. С. 206—209.

17 См.: Загайнов Л.И. Указ. раб. С. 21—22.

18 См.: Лепешкин А.И. Указ. раб.

19 См.: Пискотин М.И. Указ. раб.

20 См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. — М., 1970. С. 134; Его же. Вопросы теории функций социалистического государства. С. 14—15.

21 См.: Каск Л.И. Указ. раб.

22 См.: Денисов А.И. Советское государство. — М., 1967. С. 134—135.

23 См.: Сырых В.М. Теория государства и права. — М., 1998. С. 25—26.

24 См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учеб.-метод. пособие. — М., 1999. С. 221.

25 См.: Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: учеб. пособие. — М., 1998. С. 43.