Неправительственные гуманитарные организации и защита прав человека во время вооруженных конфликтов

УДК 341.231.14 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 154-157

С.Х. ГЛУХЕНЬКИЙ,

соискатель кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Затронута актуальная проблема современного международного права, связанная с ролью и деятельностью неправительственных гуманитарных организаций в деле защиты прав и основных свобод человека во время вооруженных конфликтов.

Ключевые слова: международное гуманитарное право, неправительственные гуманитарные организации, вооруженные конфликты, права человека.

The non-governmental humanitarian organisations and protection of human rights during confrontations

Glukhenkiy S.

Article is devoted an actual problem of the modern international law, connected with a role and activity of the non-governmental humanitarian organisations in business of protection of the rights and the basic freedom of the person during confrontations. 

Keywords: the international humanitarian right, the non-governmental humanitarian organisations, confrontations, human rights.

Среди юристов-международников долгое время ведется полемика относительно той роли, которую играют гуманитарные организации в ходе вооруженных конфликтов. Следует особо подчеркнуть, что деятельность данных организаций не всегда оценивается должным образом. С одной стороны, речь идет о том, каким организациям можно разрешить осуществлять гуманитарные миссии, связанные с обеспечением или защитой прав человека; с другой — возникает вполне очевидный вопрос, каким образом следует вести деятельность этим организациям, чтобы они сами не содействовали нарушениям прав и основных свобод человека. Эти два диалектично взаимосвязанных аспекта одной и той же проблемы зачастую смешивают, выдвигая тезис, согласно которому все гуманитарные организации должны неукоснительно соблюдать принцип уважения прав человека.

Если исходить из того, что в своей деятельности гуманитарные организации должны руководствоваться принципами, закрепленными в международных конвенциях о правах человека, то данный подход должен подразумевать действия таких организаций по предотвращению и выявлению случаев нарушений прав человека. Однако при этом гуманитарным организациям практически невозможно осуществлять свою миссию. Как, например, можно добиться согласия командиров неправительственных вооруженных формирований на оказание гуманитарной помощи на подконтрольной им территории, если гуманитарная организация своими действиями будет способствовать дискредитации сил повстанцев, сообщая мировому сообществу о допускаемых ими нарушениях прав человека?

В данном контексте уместно привести и другой пример. Должна ли международная гуманитарная организация (такая, как Международный комитет Красного Креста) сообщать о плохом обращении с заключенными и тем самым ставить под сомнение возможность сохранения доступа к ним в целях оказания помощи, после того как она обнаружила существование частных тюрем? Следовательно, речь идет о дилемме, решить которую пытаются найти многие правоведы и специалисты, исследуя роль международных гуманитарных организаций в ходе вооруженных конфликтов[1].

На наш взгляд, ответ на вопрос, сообщать или не сообщать о фактах нарушений прав человека, можно дать исходя исключительно из особенностей конкретной ситуации. Многое зависит от адекватной оценки вероятной реакции тех, кто подобные нарушения совершает. Если сообщение сведений о случаях нарушений прав человека одной из воюющих сторон может повлечь за собой опасность для сотрудников гуманитарной организации, которые работают в том районе, где эти нарушения допускаются, такие действия вряд ли можно одобрить. Если же такие сведения обнародует другая организация, не осуществляющая свою деятельность непосредственно на той территории, где указанные нарушения происходят, это может привести к положительным результатам, и тогда можно говорить о полезной координации усилий гуманитарных организаций.

Такие гуманитарные организации, как, например, Amnesty International, главной сферой деятельности которых является подготовка докладов о нарушениях прав и основных свобод человека, а также проведение международных кампаний в поддержку этих прав, стараются свести к минимуму свое непосредственное присутствие в тех местах, где подобные нарушения происходят. В то же время некоторые организации, например «Врачи без границ», проторили путь для нового направления международной гуманитарной деятельности, твердо придерживаясь принципа, согласно которому медицинская помощь на местах оказывается в жесткой привязке к обязательному оглашению свидетельских показаний о каждом подобном случае.

В ежегодном докладе организации «Врачи без границ» говорится о том, что гуманитарные организации, которые свидетельствуют о преступлениях, совершаемых в массовом порядке, должны лишь передавать эту информацию правозащитным организациям, тем самым избегая ложной ситуации, в которой они могут оказаться, выбирая между оповещением о творящемся беззаконии (и подвергая себя риску выдворения из страны пребывания) и умолчанием (при этом рискуя своей репутацией, выступая как бы в роли соучастников этих преступлений). Очевидно, что подобный подход размывает понятие «ответственность организации». В публичных заявлениях, которые делают неправительственные организации, работающие в сфере оказания гуманитарной помощи, упоминаются не только нарушения прав человека, но и качественные показатели деятельности по оказанию гуманитарной помощи пострадавшим, а также трудности, которые при этом возникают. Вместе с тем отмечается, что сотрудничество между организациями, оказывающими гуманитарную помощь, и правозащитными организациями далеко не всегда проходит в безопасном русле[2].

Представляется, что решение обнародовать информацию о нарушениях прав человека не может основываться лишь на обязательствах, связанных с защитой прав человека или стремлением избежать обвинений в соучастии в преступлениях. Подобные решения являются политическим выбором организации, который она делает исходя из конкретной обстановки.

Следует считать, что рассматриваемые сложности возникают не только перед организациями, оказывающими гуманитарную помощь на местах. Транснациональные корпорации также разрабатывают собственные руководящие принципы, касающиеся правозащитной тематики при работе в странах, где подобные проблемы стоят достаточно остро. И в этом случае также вряд ли уместно говорить о том, что защита прав человека и сообщение мировой общественности о фактах нарушений данных прав является их обязанностью в рамках международного права. Безусловно, обязанности в этой области в полной мере зависят от возможностей негосударственного субъекта и степени его вовлеченности в конфликт. Когда такой субъект оказывается связанным с теми, кто совершает преступления в сфере прав человека, ответ на вопрос о его причастности к данным преступлениям становится более очевидным[3].

Вопрос об ответственности организаций, занимающихся оказанием гуманитарной помощи, получил новое звучание благодаря двум тенденциям. Первая из них связана с пониманием важности выявления и информирования о случаях нарушения прав человека и свидетельствования об их совершении, что получило освещение в новых подходах к проблеме обеспечения безопасности. Как подчеркивается в одном из руководств, «необходимо, чтобы работники гуманитарных миссий выходили за пределы понимания необходимости оказания исключительно гуманитарной помощи, но также в процессе своей деятельности уделяли самое пристальное внимание вопросам, связанным с соблюдением гуманитарных норм и стандартов в области прав человека»[4]. В отношении самих сотрудников гуманитарных организаций зафиксировано следующее: «Нарушения законных прав налагают четкие и определенные гуманитарные, военные и политические обязательства на правительства, негосударственные субъекты, физических лиц, а также гуманитарные организации»[5].

Вторая тенденция связана с необходимостью, которая побудила международные гуманитарные организации обратиться к анализу собственного поведения в ходе вооруженных конфликтов. Острота данной проблемы усилилась после скандала, который разразился после ставших известными фактов принуждения несовершеннолетних детей из числа беженцев к оказанию сексуальных услуг в обмен на гуманитарную помощь в Гвинее, Либерии и Сьерра-Леоне. Реакция международного сообщества актуализировала вопрос об ответственности гуманитарных организаций за свои действия.

Для расследования обстоятельств дела по инициативе верховного комиссара ООН по делам беженцев и британской благотворительной организации «Спасите детей!» была направлена комиссия экспертов. Комиссии были представлены заявления об изнасилованиях и сексуальной эксплуатации несовершеннолетних со стороны 67 сотрудников, работавших в различных гуманитарных организациях, в задачу которых входили жизнеобеспечение и защита поселений беженцев и перемещенных лиц. В той или иной степени к этим событиям были причастны миротворческие силы ООН, международные и национальные неправительственные организации, а также правительственные организации, занимающиеся вопросами гуманитарного обеспечения.

Выводы комиссии были неутешительными: во всех этих трех африканских странах сотрудники международных и национальных неправительственных организаций, а также специализированных учреждений системы ООН наиболее часто были замечены в случаях сексуальной эксплуатации детей. При этом они использовали гуманитарную помощь в качестве средства сексуального принуждения. Большая часть предъявленных обвинений относится к сотрудникам мужского пола из числа национального состава этих организаций, занятых в раздаче гуманитарной помощи и оказании услуг гуманитарного профиля. Товары и услуги предоставлялись ими в обмен на сексуальные услуги со стороны девушек, не достигших 18-летнего возраста. Данная практика получила наибольшее распространение в районах, где были широко развернуты программы оказания гуманитарной помощи. Из доклада комиссии следует, что сложилась своего рода стандартная схема подобного обмена услугами в лагерях беженцев, особенно в Гвинее и Либерии[6].

В настоящее время существует четыре основных вида гуманитарных организаций. Их классификация по взятым обязательствам помогает уяснить их статус с позиций международного права.

К первому виду относятся правительственные организации. Поскольку они являются государственными органами, их действия и просчеты приводят к ответственности соответствующих правительств (как это и предусмотрено международным правом). Государство несет ответственность за все принятые на себя обязательства, связанные с соблюдением прав человека.

Ко второму виду относятся организации, учрежденные на основании решений, принятых двумя или большим числом правительств. Как правило, эти организации входят в систему ООН или других крупных международных образований. В отношении таких организаций действуют специальные правовые нормы[7].

К третьему виду относится только одна международная организация — Международный комитет Красного Креста. Она занимает специфическое положение в силу того, что признана в качестве самостоятельной единицы с особым статусом (sui generis). Кроме того, МККК пользуется рядом привилегий, обусловленных нормами международного права, а также обладает особыми правами в соответствии с Женевскими конвенциями 1949 года[8].

К четвертому виду гуманитарных организаций относятся неправительственные организации (НПО). В тех случаях, когда НПО является юридическим лицом, ее статус сравним со статусом корпорации[9].

Гуманитарные организации рассматривали вопрос о создании собственной системы отчетности (прежде всего, в условиях вооруженных конфликтов)[10]. В результате появился проект «Сфера», в рамках которого была выработана Гуманитарная хартия, где обозначены три наиболее важные области ответственности гуманитарных организаций. Каждая из этих областей относится к сфере международных правовых обязательств, применимых к правительствам и негосударственным субъектам[11]. В Гуманитарной хартии нашло свое отражение фундаментальное значение следующих принципов.

1. Право на достойные условия жизни. Такое право закреплено в международных правовых нормах, касающихся обеспечения права на жизнь, на достойный уровень жизни, на свободу от жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Необходимо особо отметить, что Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) считает, что указанное ранее право включает в себя и права на достаточное жилище[12], на питьевую воду[13], на питание[14].

С нашей точки зрения, право человека на жизнь подразумевает и право принимать меры, направленные на защиту жизни в случаях возникновения угрозы. С этим непосредственно связана и обязанность по оказанию помощи ради спасения жизни. Кроме того, в международном гуманитарном праве особо выделены нормы, касающиеся оказания помощи гражданскому населению во время вооруженных конфликтов, в соответствии с которыми государство (как сторона конфликта) обязано разрешать гуманитарную помощь в тех случаях, когда население оказывается лишенным основных продуктов питания и самого необходимого.

2. Проведение различия между теми, кто принимает активное участие в военных действиях, и теми, кто не участвует в них. Это различие проходит красной нитью через весь текст Женевских конвенций 1949 года и Дополнительных протоколов к ним от 1977 года. Как показывает история второй половины ХХ века, свидетельствующая об огромных потерях среди гражданского населения в ходе вооруженных действий, данный основополагающий принцип нарушался бесчисленное количество раз. То обстоятельство, что внутренние вооруженные конфликты зачастую именуются гражданскими войнами, не должно вводить в заблуждение мировое сообщество. В настоящее время международная общественность должна осознавать необходимость проведения четкой грани между теми, кто активно участвует в вооруженных действиях, и гражданскими и прочими лицами (включая больных, раненых и пленных), которые отстранены от них. Последним должна быть обеспечена защита в соответствии с международным гуманитарным правом, они не должны подвергаться насильственным действиям.

3. Принцип невыдворения беженцев из страны пребывания. Согласно этому принципу беженцев нельзя отправлять обратно в страну, в которой их жизни или свободе может грозить опасность по причине расовой, национальной или иной принадлежности, либо если имеются серьезные основания считать, что они могут столкнуться с угрозой применения пыток.

Каждый из приведенных принципов основан на положениях международных договоров, исполнение которых является обязательным для подписавших их государств. Гуманитарные организации разработали механизм отчетности для того, чтобы обеспечить выполнение Гуманитарной хартии. Данный механизм получил название «Проект гуманитарной ответственности». Основа его была заложена еще в 1996 году в документе «Оценка международной реакции на геноцид в Руанде». В январе 2003 года в Женеве была создано международное партнерство в целях обеспечения подотчетности гуманитарной деятельности при участии крупнейших гуманитарных организаций (например, Danish Refuse Council, Medical Aid for Palestinians). Главной целью партнерства, согласно ст. 4 его устава, является строгое соблюдение принципов отчетности и ответственности благодаря использованию самоконтроля для решения основной задачи — соблюдения прав и уважения достоинства тех, ради которых организации работают.

В статье 22 устава партнерства закреплены обязательства организаций-членов:

а) осуществлять самоконтроль и докладывать о результатах соблюдения принципов отчетности международного партнерства в целях обеспечения подотчетности гуманитарной деятельности не реже одного раза в год;

б) отслеживать возникающие проблемы и информировать о них руководство международного партнерства;

в) согласиться с тем, что международное партнерство будет осуществлять контроль над их деятельностью в соответствии с одобренной схемой проверок и согласованными условиями их проведения;

г) по взаимному согласию проводить проверки работы коллег по партнерству.

Практика проведения проверок гуманитарными организациями и предоставления отчетности по их результатам является зеркальным отражением ситуации с проверками, осуществляемыми договорными органами по правам человека системы ООН. В статье 23 устава партнерства говорится, что организации-члены обязаны предоставлять ежегодные отчеты, где должна содержаться развернутая информация, подтверждающая соблюдение организациями-членами принципов отчетности. В такие отчеты должны включаться материалы о рассмотрении жалоб, результатах проведения внешнего контроля и (или) контроля со стороны других организаций-членов. Из-за несоблюдения данных принципов организация может быть исключена из партнерства. Также в уставе партнерства зафиксировано положение о том, что отчеты рассматриваются на правлении партнерства, которое может принять решение относительно членства той или иной организации в партнерстве. В подобных решениях может содержаться требование о предоставлении дополнительной информации, а также о приостановлении членства организации.

Представляется, что перечисленные меры объясняются необходимостью обеспечивать прозрачность деятельности гуманитарных организаций, а также помогают выявлять и исключать организации, которые нарушают права тех, ради которых эти организации работают.

В заключение следует сделать вывод о том, что негосударственные субъекты вполне возможно заставить нести ответственность за невыполнение взятых обязательств в области соблюдения прав человека, не уменьшая при этом объем аналогичных обязательств, возложенных на соответствующие государства.

Библиография

1 См.: Ignatieff М. Empire Lite: Nation-building in Bosnia, Kosovo and Afghanistan. — L.: Vintage, 2003.

2 См.: Bouchet-Saulnier F. The principles and practices of “rebellious humanitarianism” // MSF 2000 International Activity Report.

3 См.: Meron T. International Criminalization of Internal Atrocities // AJIL. 1995. Vol. 89. P. 554.

4 Slim H., Eguren Е. Humanitarian Protection: A Guidance Booklet. — L., ALNAP, 2004. Р. 64.

5 Ibid.

6 См.: UNHCR / Save the Children, UK, February 2002. Р. 2—4.

7 См.: Проект статей «Об ответственности государств за международные противоправные деяния» // UN Doc. A/CN.4/L. 648. 27 May 2004.

8 См.: The Code of Conduct for the International Red Cross and Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief // Humanitarian Charter and Minimum Standards of Disaster Response. — Oxford: Oxfam Publishing, 2000. Р. 312—322.

9 См.: Nowrot К. Legal Consequences of Globalization: The Status of Non-Governmental Organizations Under International Law // Global Legal Studies Journal. 1999. № 6. P. 579—645; Абашидзе А.Х., Урсин Д.А. Неправительственные организации: международно-правовые аспекты. — М., 2002.

10 См.: International Council on Human Rights Policy. Deserving Trust: Issues of Accountability for Human Rights NGO's (Draft Report). Versoix: ICHRP, 2003. P. 41—45.

11 См.: Humanitarian Charter and Minimum Standards of Disaster Response. — Oxford: Oxfam Publishing, 2000.

12 См.: Право на достаточное жилище. Изложение фактов № 21 // Rev. 1. ООН, УВКПЧ. Женева, 2010.

13 См.: The Rights to Water. Fact Sheet № 35. UN. OHCHR. Geneva, 2010.

14 См.: The Rights to Adequate Food. Fact Sheet № 34. UN. OHCHR. Geneva, 2010.