Неправомочность состава депутатов, самороспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: теория и судебная практика

М.М. КУРМАНОВ,

министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Республики Татарстан

Для совершенствования процесса приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 06.10.99 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.; далее — Закон о принципах организации) и установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Законодатель предусмотрел четыре случая досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (далее — законодательный орган субъекта РФ):

а) принятие законодательным органом субъекта РФ решения о самороспуске;

б) роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации);

в) вступление в силу решения верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) роспуск указанного органа по инициативе Президента РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 9 Закона о принципах организации.

Проанализируем с учетом судебной практики правовые основания досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ в случаях признания неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта РФ и принятия законодательным органом субъекта РФ решения о самороспуске[1].

Прежде всего необходимо определиться, что понимается под понятием «правомочие» и с какого момента может приступить к осуществлению своих правомочий законодательный орган субъекта РФ?

Профессор С.А. Авакьян под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом[2].

В п. 10 ст. 4 Закона о принципах организации закреплено: «Законодательный орган субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов». Проанализировав эти положения, можно однозначно утверждать: к осуществлению своих правомочий (полномочий) законодательный орган субъекта РФ приступает только после избрания не менее двух третей депутатов, и по смыслу такое количество депутатов должно сохраняться на весь период осуществления своих полномочий законодательным органом субъекта РФ данного созыва.

Следует обратить внимание на то, что в течение срока действия полномочий депутат может сложить свои полномочия досрочно по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, в случаях:

1) личного заявления о сложении им своих полномочий;

2) утраты гражданства Российской Федерации (в Республике Дагестан — в случае утраты гражданства Республики Дагестан);

3) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

4) признания его недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

5) признания его безвестно отсутствующим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

6) объявления его умершим решением суда, вступившим в законную силу;

7) смерти;

8) избрания или назначения на должность, занятие которой по закону несовместимо с мандатом депутата в соответствии со ст. 12 Закона о принципах организации;

9) если депутат (имеется в виду депутат, работающий на постоянной оплачиваемой работе в законодательном органе субъекта РФ) занялся предпринимательской деятельностью или участвует в управлении хозяйствующими субъектами, а также занимается другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

10) отзыва избирателями в установленном законом порядке;

11) признания выборов недействительными в соответствии с действующим законодательством;

12) выезда на постоянное место жительства за пределы субъекта Федерации (Кабардино-Балкарская Республика, Марий Эл, г. Москва и Московская область, Саратовская область).

В некоторых субъектах Федерации закреплены следующие дополнительные основания прекращения полномочий депутата:

· в Кабардино-Балкарской Республике — за отсутствие без уважительной причины в течение сессии на заседаниях парламента, комитетов палат парламента, членом которых он избран, 5 и более раз;

· в Республике Тыва — из-за невозможности осуществления депутатской деятельности вследствие состояния здоровья — тяжкого заболевания продолжительностью более 10 месяцев подряд;

· в республиках Хакасия, Бурятия — в случае призыва депутата Народного Хурала на военную службу с его согласия.

Это маловероятно, однако прекращение полномочий более одной трети депутатов может привести к тому, что состав депутатов законодательного органа субъекта РФ станет менее двух третей от установленного числа депутатов. В данном случае возникнет необходимость признания судом состава депутатов законодательного органа субъекта РФ неправомочным. Каковы последствия такого признания?

Как указано выше, федеральный законодатель такой случай относит к видам досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ. Можно ли считать данную норму целесообразной, правомерной и оправданной? Во-первых, ст. 9 «Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» Закона о принципах организации по названию может регулировать только порядок (процедуру) признания неправомочности состава законодательного органа субъекта РФ, а основания такого признания (кроме как «в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий») в этом Законе не закреплены. Во-вторых, в п. 5 ст. 9 сказано: «В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Указанные выборы проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации». То есть вводится понятие «внеочередные выборы»: при признании неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта РФ полномочия этого органа прекращаются досрочно и предусматриваются выборы депутатов всего законодательного органа субъекта РФ.

Необходимо отметить, что данное упущение федерального законодателя играет на руку оппозиции, особенно если она составляет более одной трети установленного числа депутатов. Оппозиция по договоренности может досрочно сложить свои полномочия, что приведет к неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта РФ и к новым основным выборам всего состава депутатов.

Если мы обратимся к Федеральному закону от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 12.08.2004 г.; далее — Закон о гарантиях), то сможем убедиться, что там закрепляются только понятия «повторные выборы», «дополнительные выборы» и предусматриваются два варианта решения в случае признания неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта РФ.

1. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в избирательном округе назначаются дополнительные выборы. Голосование на дополнительных выборах должно проводиться не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. При этом оговаривается, что повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

2. Если состав законодательного органа субъекта РФ оказался неправомочным из-за выбытия нескольких депутатов в период, когда проведение дополнительных выборов невозможно в связи с тем, что депутаты могут быть избраны на срок менее года, проводятся новые основные выборы (ст. 71 Закона о гарантиях). Это позволяет сделать главный вывод: в соответствии с Законом о гарантиях законодательный орган субъекта РФ досрочно прекращает свои полномочия только по этим основаниям и только в этом случае назначаются новые выборы всего состава депутатов законодательного органа субъекта РФ. Соответственно, возникает необходимость закрепления в Законе о принципах организации оснований для отказа в проведении дополнительных выборов.

На наш взгляд, в указанных федеральных законах не решена еще одна проблема. Предположим, конституцией (уставом) субъекта Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта Федерации и состав депутатов одной палаты стал менее двух третей от установленного числа депутатов. Повлечет ли неправомочие одной палаты неправомочие другой? В Законе о принципах организации сказано: «...признание неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации», то есть, как мы можем убедиться, речь идет о составе депутатов всего законодательного органа. Значит, досрочно прекращаются полномочия обеих палат.

На необходимость совершенствования законодательства указывает и сложившаяся судебная практика. Обратимся к трем гражданским процессам. Первые два процесса взаимосвязаны. Верховным судом Республики Татарстан, Верховным судом РФ признано противоречащим федеральному законодательству постановление Центральной избирательной комиссии РТ об образовании 63 административно-территориальных и 67 территориальных избирательных округов (всего 130 округов), по которым в декабре 1999 года были проведены выборы народных депутатов Республики Татарстан. Несколько граждан обратились в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Государственного совета РТ в связи с тем, что они были избраны по избирательным округам, образование которых впоследствии было признано неправомерным решениями судов. Возникает вопрос: могут ли эти решения повлечь признание неправомочным состава депутатов Государственного совета РТ? С нашей точки зрения (подтвержденной решением суда, вступившим в законную силу), постановка вопроса необоснованна. Госсовет РТ состоит из 130 депутатов, и можно (и нужно) ставить вопрос о законности избрания каждого из них по отдельности, индивидуально. И если это приведет к тому, что состав депутатов Госсовета РТ станет менее двух третей, то тогда можно ставить вопрос о неправомочности состава депутатов Госсовета РТ.

Однако Конституционный суд РФ исключил возможность такого признания. В Постановлении КС РФ от 22.01.2002 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан “О выборах народных депутатов Республики Татарстан” в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» образование избирательных округов при выборах народных депутатов Республики Татарстан признано не соответствующим Конституции РФ, поскольку:

· образование административно-территориальных и территориальных избирательных округов не обеспечивает равные условия для реализации гражданами избирательных прав;

· в Конституции РТ отсутствует административно-территориальное деление Республики Татарстан;

· на ЦИК РТ, т.е. на правоприменительный орган, возложено образование административно-территориальных и территориальных избирательных округов, тогда как образование избирательных округов производится только законом субъекта Федерации;

· установлены дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права (право быть выдвинутым в качестве кандидата и избранным в депутаты Госсовета РТ по административно-территориальному округу имеют граждане, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа).

Каковы же последствия данного Постановления КС РФ для депутатов Госсовета РТ? Как и в первом случае, можно поставить вопрос о законности избрания каждого из 130 депутатов индивидуально. Соответственно, если число депутатов станет менее двух третей от установленного числа депутатов Госсовета РТ, можно обратиться в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным этого состава, что повлечет назначение новых выборов всего состава депутатов Госсовета РТ. Самое главное: здесь надо учесть, что проведение дополнительных выборов не представляется возможным в связи с признанием образования избирательных округов незаконным. Совершенно очевидно, что в данном случае возникнет необходимость признания Верховным судом РТ неправомочным состава депутатов Госсовета РТ и назначения новых выборов.

Конституционный суд РФ утвердил следующий путь решения данной проблемы. В п. 3 упомянутого Постановления говорится: «При-знание указанных положений не соответствующими Конституции РФ не влечет за собой пересмотра результатов выборов действующего состава Государственного совета Республики Татарстан и, само собой, не предопределяет оценку принятых им решений».

В другом деле Верховный суд РФ и Верховный суд РТ своими решениями обязали ЦИК РТ отменить регистрацию 46 народных депутатов Республики Татарстан, продолжающих совмещение депутатских обязанностей с должностями, несовместимыми со статусом депутата (являвшихся государственными служащими). Исполнение данного решения Вахитовским районным судом г. Казани приостановлено (хотя решение суда вступило в законную силу, ГПК РФ предусматривает такое приостановление). Несколько граждан обратились в Верховный суд РТ с заявлением о признании неправомочным состава депутатов Госсовета РТ в связи с вышеуказанными решениями судов.

Правомерно ли ставить подобный вопрос? В связи с приостановлением исполнения данных решений судов — неправомерно. А если бы решение вступило в законную силу и его исполнение не было бы приостановлено? Можно ли на основании данных решений судов признать неправомочность состава депутатов Госсовета РТ? На наш взгляд, правовых оснований недостаточно. Как и в рассмотренных выше случаях, необходимо принимать решение об отмене регистрации отдельно по каждому депутату, индивидуально. Напомним, Госсовет РТ правомочен, если избрано 87 депутатов. Рассматриваемый случай (отмена регистрации 46 депутатов) предполагает, что число депутатов составит 84, а это менее двух третей от установленного числа (130). Соответственно, возникает необходимость признания Верховным судом РТ неправомочности состава депутатов Госсовета РТ. В этом случае можно провести дополнительные выборы, однако, как мы помним, в Республике Татарстан порядок образования избирательных округов признан противоречащим федеральному законодательству и сами округа отменены. Именно в этом случае возникает необходимость проведения новых выборов. Закон о гарантиях определяет, что выборы законодательного органа субъекта РФ, т.е. депутатов, назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. В соответствии с Законом о принципах организации дата выборов в законодательный орган назначается постановлением законодательного органа субъекта РФ. Однако если этот орган признан неправомочным, то, естественно, дату выборов он назначать не может. Кто же назначает выборы в данном случае?

Федеральный законодатель учел этот момент: «Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией» (ст. 10 Закона о гарантиях).

Законодательный орган субъекта РФ наделен правом принятия решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Федерации.

В субъектах Федерации к решению данного вопроса подошли по-разному. Например, в республиках Татарстан, Мордовия, Якутия, в Самарской, Челябинской, Вологодской, Ростовской, Астраханской областях решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов, в Ульяновской области — большинством от установленного числа депутатов, а в Алтайском краевом Cовете народных депутатов предусмотрено принятие такого решения не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов. Во всех рассмотренных случаях одновременно назначаются внеочередные выборы в законодательный орган субъекта РФ, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о самороспуске.

Во всех перечисленных случаях конституции (уставы) субъектов Федерации не предусматривают основания для принятия решения о самороспуске законодательного органа субъекта РФ. Только Уставом Хабаровского края предусмотрено прекращение полномочий Думы досрочно в случае принятия Думой решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Думы. Дума в обязательном порядке в течение месяца рассматривает вопрос о самороспуске при наличии заключения Конституционного суда РФ о нарушении Думой Конституции РФ, а также заключения Верховного суда РФ, краевого суда о неоднократных нарушениях федеральных законов и краевых законов. То есть самороспуск возможен только по определенным основаниям и в соответствующем порядке.

Касаясь в целом института самороспуска, можно поставить вопрос перед федеральным законодателем: может ли часть депутатов (большая) лишить другую часть депутатских полномочий против их воли? Правомерно ли данное решение?

Ответы на эти вопросы можно найти в суждении С.А. Авакьяна: «Самороспуск представительного органа не имеет права на существование вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Самороспуск противоречит идее представительного правления. Народ избирает депутатов в представительный орган власти для того, чтобы они по его уполномочию осуществляли публичную власть. И народ не управомочивает представительный орган на досрочное сложение его полномочий. Это могут сделать все депутаты в индивидуальном порядке. Но в чем же здесь отличие от самороспуска? Да в том, что в этом случае депутат лично принимает решение. А при самороспуске решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий». На наш взгляд, из Закона о принципах организации пункт о самороспуске необходимо исключить, или же закрепить норму о том, что решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Наряду с понятием правомочности законодательного органа субъекта РФ в Законе о принципах организации дается понятие правомочности заседания законодательного органа субъекта РФ. Количество депутатов, необходимое для участия в работе заседания законодательного органа субъекта РФ, определяется законом субъекта Федерации. В большинстве своем субъекты Федерации установили обязательность присутствия не менее двух третей установленного числа депутатов (республики Хакасия, Коми, Карелия, Башкортостан, Марий Эл; Ульяновская, Ярославская области и др.), а в Народном Хурале Республики Тыва, Московской городской думе, Законодательном собрании Ленинградской области обязательно присутствие более половины от установленного числа депутатов. Кстати, во всех перечисленных субъектах Федерации данное требование установлено регламентом местного законодательного органа, несмотря на то, что в соответствии с Законом о принципах организации такую норму необходимо закрепить в законе субъекта Федерации. Если заседания законодательного органа субъекта Федерации могут проводиться при таком числе присутствующих, не преждевременно ли ставить вопрос о неправомочности состава депутатов законодательного органа субъекта РФ в случае выбытия более одной трети депутатов?

Полагаем, что в Закон о принципах организации необходимо внести норму о правомочности заседания законодательного органа субъекта Федерации при присутствии не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Надеемся, что проведенный анализ, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и депутатов законодательных органов субъектов РФ.

Библиография

1 Анализ других случаев досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации см.: Курманов М.М. Что показал анализ Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Черные дыры в российском законодательстве. 2003. № 4. С. 84—90.

2 См.: Авакьян С.А. Конституционное право: Энциклопедический словарь. — М., 2000. С. 446. Он же. Введение // В кн.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001. С. 21.

3 Авакьян С.А. Введение // В кн.: Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран/ Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001. С. 21.