Непростой выбор Европейского сообщества между сохранением принципов и сохранением границ, установленных Шенгенским соглашением

УДК 341.64:325.2 

Страницы в журнале: 121-125

А.А. ГОНЧАРОВ,

аспирант кафедры гражданского права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации andgoncharov@mail.ru

Исследуются общеправовые аспекты предложений по реформированию Шенгенской зоны и восстановлению таможенного контроля на внутренних границах Европейского союза (ЕС). Рассматривается современная правоприменительная практика государств — членов ЕС в отношении иммигрантов, в первую очередь процедуры их задержания и депортации.

Ключевые слова: Европейский союз, верховенство права, Шенгенское соглашение, миграционная политика государства — члены ЕС,  задержание, депортация, незаконные иммигранты.

Difficult Choice of the European Community Between Keeping Guidelines and  Keeping Boundaries by the Schengen Agreement

Goncharov A.

All-legal aspects of offers on reforming of the Schengen area and  restoration of customs control on internal borders of the European Union (EU) are investigated. Modern law-enforcement practice of EU member states concerning immigrants, first of all procedures of their detention and deportation is in a complex considered.

Keywords: European Union, rule of law, Schengen agreement, migratory policy, EU member states,  detention, deportation, illegal immigrants.

Летом 2011 года бывший тогда президентом Франции Николя Саркози заявил прессе: «Для того, чтобы сохранить Шенгенскую зону,  мы  должны ее реформировать». Саркози и тогдашний премьер-министр Италии Сильвио Берлускони продемонстрировали схожие взгляды на проблему, несмотря на напряженность в отношениях между их странами, связанную с ростом потока иммигрантов из Туниса и Ливии.

После более чем полугодового затишья мир услышал продолжение этой риторики уже в практической плоскости — на фоне предвыборной кампании Саркози, который заявил, что, если Европейский союз не введет более строгие меры пограничного контроля, он приостановит участие Франции в Шенгенской зоне. Поток подобных инициатив не прекращается. Смысл их заключается в том, что странам — участницам Шенгенского соглашения должно быть дозволено восстановить временный внутренний пограничный контроль в исключительных случаях. Указанные положения в 2011 году были включены в совместное письмо лидеров Франции и Италии председателю Европейской комиссии Жозе Мануэлю Баррозу без конкретизации термина «исключительные случаи».

Очевидно также, что многие юристы и политики в ЕС работают над тем, чтобы сформулировать основания, на которых государства — члены ЕС могли бы принять решение о восстановлении пограничного контроля на границах со странами Шенгенской зоны.

Здесь стоит обратиться к более развернутым заявлениям образца лета 2011 года, в которых Саркози также подчеркнул, что министерства юстиции и внутренних дел государств — членов ЕС должны играть более активную роль в изменении Шенгенских правил. Это происходит в том числе посредством создания института европейских инспекторов по делам иммиграции и расширения их оперативных возможностей.

При обосновании столь широких изменений проводится аналогия с изменением управления в ЕС в сфере экономики, которое было спровоцировано экономическим кризисом в Еврозоне, с использованием того же термина — «усиление регулирования», которое «должно быть основано на более строгих требованиях и более эффективных инструментах для достижения большей сплоченности и коллективной дисциплины в уровне защиты общих границ, в том числе в целях расширения Шенгенской зоны». Среди инициатив, предложенных Европейской комиссией, интересны следующие:

— укрепление пограничного контроля для обеспечения эффективного контроля каждого государства-члена внешних границ ЕС;

— обновление правовой базы с точки зрения оперативных возможностей действия на внешних границах ЕС;

— достижение консенсуса в рамках ЕС по вопросам миграции из третьих стран.

Дебаты об изменении миграционной политики в ЕС и Шенгенских договоренностей усилились в последние несколько лет из-за роста притока иммигрантов из Африки и с Ближнего Востока, с которым сталкиваются Средиземноморские страны ЕС, особенно Италия и Мальта, после событий так называемой арабской весны.

Тревожная повестка дня. Подобная повестка дня, заданная предыдущими лидерами Франции и Италии, отражается на принятии решений по присоединению к Шенгенскому соглашению Болгарии и Румынии, для которых перспектива вхождения в Шенгенскую зону становится еще более отдаленной.

Подобные концептуальные идеи формирования новых механизмов усиления миграционного контроля не нашли поддержки у лидеров некоторых государств севера Европы: их не вдохновила идея вносить на порядок больше денежных средств для защиты южных границ, подобно тому как экономически мощные государства не спешат выплачивать долги Португалии и Греции.

Если аналогично ситуации с зоной евро изменения в регулировании Шенгенской зоны смогут привести к большей интеграции, участники этого союза, вероятно, ужесточат критерии для тех, кто остался за его пределами.

Неожиданно смелая инициатива. Дания выступила с неожиданно смелой инициативой восстановления в одностороннем порядке пограничного контроля: властями этого весьма либерального государства в 2011 году принято решение о восстановлении таможенного контроля на внутренних границах с Германией и Швецией, которое в скором времени будет реализовано. Однако представители Дании поспешили заверить, что этот шаг не означает восстановления паспортного контроля, а, скорее, является мерой по усилению борьбы с трансграничной преступностью. Должностные лица Дании (в частности, Клаус Фредериксен) официально заявляли, что эта мера была принята, поскольку Дания за последние годы столкнулась с небывалым ростом трансграничной преступности.

Европейская комиссия запросила у Дании дополнительные обоснования указанного решения и вынесла предупреждение о недопустимости нарушений принципа свободы передвижения. Штаб-квартира Еврокомиссии в Брюсселе была проинформирована властями Дании о том, что политическое решение о восстановлении контроля достигнуто, но пройдет проверку на соответствие нормативно-правовой базе ЕС.

Одностороннее решение в Копенгагене было принято в момент, когда дебаты по введению пограничного контроля и дополнительного регулирования в Шенгенской зоне особенно обострились.

Однако даже с учетом специфики нынешней ситуации представители государств — членов ЕС заверяют, что свободное передвижение является одним из основных достижений ЕС и должно быть сохранено. Члены Европейского парламента были гораздо более решительными в своих высказываниях: так, председатель одной из фракций Европарламента Джозеф Даул заявлял, что восстановление постоянного пограничного контроля в Дании было бы неприемлемым, и призвал Европейскую комиссию проверить на законность выдвинутую инициативу.

В связи с подобными инициативами возникают вопросы: сохранился ли наряду с буквой Шенгенского соглашения его дух и так ли либеральны и гуманны были законодательство и правоприменительная практика государств — членов ЕС в отношении иммигрантов и процедур их депортации и задержания до реформ Шенгена?

В Дании, как и в других странах ЕС, проблемами иммиграции активно занимаются общественные организации и средства массовой информации. В связи с серьезным общественным резонансом власти страны пересмотрели многие свои решения по депортации и приняли положительные резолюции по наиболее резонансным делам, рассмотренным Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) в 2007 — 2008 годах, например, по делу косовского албанца М. Заири[1]. В настоящее время в Дании существует дюжина лагерей для беженцев, где им, как правило, разрешается свободно работать, передвигаться, посещать адвоката или посольство и пользоваться другими основными правами.

Тем не менее в специализированных центрах депортации на базе лагерей «Сандхольм» и «Авнструп» правила более суровы: существует постоянный надсмотр до момента высылки из страны, покидать центр разрешается только в сопровождении полиции, которая зачастую не слишком щадит иммигрантов.

Лицам, подвергнутым ограничению свободы в подобных центрах, согласно общему порядку предоставляются отдельные камеры, размеры которых, как правило, составляют 3 м в высоту, 4 м в длину и 2 м в ширину. В центрах депортации, подобных лагерю «Авнструп», Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания регулярно проводит проверки, по материалам которых стало известно, что международные нормы содержания депортируемых лиц за редкими исключениями соблюдаются — беженцы занимают помещения площадью 18 кв. м на 2—4 человека.

Лица, которые потенциально представляют угрозу для общества и (или) оказывают сопротивление при выдворении, могут быть помещены в место предварительного заключения до момента принятия решения об их депортации из страны. Иммигранты, осужденные к лишению свободы в Дании, депортируются, как правило, сразу по освобождении, за исключением случаев наличия уважительных причин, таких как беременность, рождение ребенка, болезнь или наличие близких родственников в Дании.

Описание ситуации с въездом и размещением иммигрантов в ЕС далеко от мечтаний многих российских граждан о жизни в Европе, но возникает вопрос: везде ли в Европе сложилась ситуация с иммигрантами, настолько не внушающая оптимизма?

Испания — страна с сохранившейся довольно либеральной практикой в отношении иммигрантов. Однако статистика, согласно которой почти 15% населения страны — иностранцы, большинство из которых (несколько миллионов человек) являются выходцами из таких стран, как Боливия, Эквадор, Колумбия, Марокко, не дает покоя представителям политической элиты Испании. В связи с этим недавнее утверждение в ЕС инициатив, ужесточающих процедуру высылки «лиц, нарушивших закон», было активно поддержано Испанией.

При этом в Испании существует возможность применения мер уголовного преследования иностранцев и процедуры депортации в страну, из которой они прибыли, или даже за территорию Европейского союза в случае отсутствия законных оснований для нахождения их в Испании. Подобные решения принимаются с соблюдением определенных законом процедур[2], которые следует признать разумными и учитывающими принципы права.

Основные положения миграционного законодательства Испании:

— незаконным иммигрантом может считаться только лицо, вид на жительство которого просрочен более чем на три месяца;

— в случае ареста незаконного иммигранта срок ограничения свободы не должен превышать 72 часа;

— незаконный иммигрант может быть выпущен на свободу под подписку о невыезде с обязательством регулярно являться в полицию, если ему не вменяется совершение уголовного преступления.

На этапе задержания иностранец обладает правом:

— давать объяснения и быть выслушанным полицией или судом в связи с арестом, предъявив при этом в свое оправдание гарантийные письма и прочие документы личного поручительства;

— получить бесплатную юридическую помощь[3];

— получить информацию об основаниях задержания и своих процессуальных правах на языке, которым он владеет;

— потребовать согласно закону[4] оспаривания обоснованности произведенного ареста в суде.

Процедуру выдворения следует признать лояльной, поскольку:

— срок рассмотрения органами следствия материалов дела о выдворении составляет до шести месяцев;

— решение подлежит дальнейшему утверждению в органе власти региона, где было произведено задержание, и передаче в консульство страны отправления иммигранта, а также в Министерство иностранных дел Испании;

— только в отношении лиц, нарушивших законы Испании, решение о выдворении реализуется незамедлительно.

В то же время исполнение решения о выдворении может быть отложено в случае:

— подачи адвокатом иммигранта соответствующей жалобы;

— наличия официального требования иностранца о предоставлении политического убежища;

— отсутствия достаточных материальных средств для оплаты транспортных расходов, подлежащих в таком случае оплате из госбюджета;

— беременности нарушительницы и наличия медицинских показаний, препятствующих процедуре высылки.

Инициативы, усложняющие свободный въезд в ЕС, реализуются в рамках не только законодательной политики, но и визовой.

Безвизовый въезд — вопрос «межгосударственного сотрудничества»[5]. При этом список государств, гражданам которых требуется виза для въезда в ЕС, включает большинство стран — источников массовой миграции. Второй элемент визовой политики — правило о непредоставлении виз беженцам, применяемое, даже если беженцы предпринимают законные шаги по их получению[6].

Правовой режим визового въезда в ЕС также подразумевает, что сотрудники компании-перевозчика не вправе допустить не имеющего визы пассажира на транспортное средство, направляющееся в Европу. Великобритания, которая в 1987 году одной из первых ввела на национальном уровне такие санкции для перевозчиков[7], на данный момент собрала в казну свыше 60 млн фунтов стерлингов штрафов. Менеджмент компаний-перевозчиков опасается не штрафов как таковых: любая запись о нарушениях станет известна регулирующим и лицензирующим органам, а для руководителей гарантия продления лицензий — это гарантия их пребывания на должностях, так что ужесточающееся год от года миграционное регулирование — это довольно серьезный повод для авиа- и железнодорожных компаний вводить системы обучения персонала и контроля за их работой.

Таким образом, авиакомпании по всему миру должны были сделать из своих сотрудников полноценных специалистов по контролю подлинности документов, заменяющих в этой части государственных чиновников.

В 2000 году к указанному виду правонарушений посредством закрепления в Палермском протоколе были добавлены следующие: «Незаконная перевозка людей в целях их трудового найма, а также их укрывательство или применение в связи с этим угроз, силы или других форм принуждения к труду»[8]. При этом не стоит относить любую работу с низкой заработной платой или тяжелыми условиями к категории подневольных даже в ситуации экономической зависимости, например, если работник не в состоянии оставить работу из-за отсутствия альтернативного варианта занятости. В связи с изложенным менеджменту международных строительных и других востребующих массовый труд корпораций следует поставить своим кадровым и юридическим службам задачу по проведению этой значимой грани между ввозом рабочей силы для использования в тяжелых или нелегальных условиях, исходя из следующей дефиниции Международной организации труда, поддержанной и изложенной в выводах ЕСПЧ: «Принудительный труд представляет собой серьезное нарушение прав человека, сопряженное с ограничением свободы человека, граничащее с физической или экономической кабалой, то есть угрозой наказания, для выполнения которой это лицо не предложило своих услуг добровольно».

В таком контексте инициативы властей России (прим. авт.: «власти государства» — термин ЕСПЧ) по построению системы общих открытых границ в рамках Таможенного союза и введению системы аттестации и обучения иммигрантов Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»[9] можно поставить в один ряд с образцами либерализма и гуманности начала ХХI века.

Библиография

1 Материалы по делу доступны на сайте ЕСПЧ: URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-106308

2 Закон Испании от 11.01.2000 № 4/2000 «О правах и свободах иностранных граждан в Испании и их социальной интеграции».

3 В акте от 23.05.2003 Конституционный суд Испании признал право на доступ к правовым механизмам защиты иммигрантов на основаниях, аналогичных с основаниями для граждан Испании.

4 Статья 3 Закона Испании от 24.10.1984 № 6/1984 «Об утверждении процедуры оспаривания неправомерного задержания и гарантиях неприкосновенности личности».

5 Intergovernmental Сooperation on Immigration and Asylum, CCME, Brussels, April 1995.

6 Under the Geneva Convention, a person is not a refugee until they are outside their own country. Once outside, the rationale for refusal is that the refugee is now safe and does not need the protection of a western European state.

7 The Carriers’ Liability Act 1987 (as amended) imposes a 2,000 fine for each passenger without travel documents or with forged ones. In addition, the carrier pays for the passenger’s detention and removal under the Immigration Act 1971.

8 The Palermo Protocols are three protocols adopted by the United Nations in 2000 in Palermo, Italy, together with the Convention against Transnational Organized Crime (the Palermo Convention).

9 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2339.