Несовершеннолетний гражданин как субъект административного права

Ю.А. ЧЕРЕМУХИНА,
кандидат юридических наук, доцент
 
С  15 сентября 1990 г. Российская Федерация является участником Конвенции ООН от 20.11.1989 «О правах ребенка» (далее — Конвенция)[1]. Конвенция рассматривает ребенка как самостоятельную личность, наделенную соответствующими правами, способную в определенной мере к их самостоятельному осуществлению и защите. Семейный кодекс РФ последовательно закрепил данный подход в соответствии с положениями Конвенции и принятыми Российской Федерацией обязательствами обеспечивать всемерную защиту прав и интересов ребенка.
 
Соответственно в конце 1990-х годов нормативно-правовая база по вопросам защиты прав детей в России начала претерпевать значительные изменения прогрессивного характера, отвечающие нормам международного права и позволяющие установить определенный как семейно-правовой, так и административно-правовой статус несовершеннолетних граждан. Это требует пересмотра сформировавшихся концепций и анализа понимания современных субъектов административного права.
Сегодня в административном праве принято классифицировать субъекты права на индивидуальные и коллективные[2]. Понятие «гражданин» предполагает известную совокупность прав и обязанностей, составляющих содержание конституционного статуса человека, поэтому был предложен термин «индивидуальные субъекты права».
Специфические права и обязанности, закрепляемые административно-правовыми нормами и оказывающие колоссальное влияние на фактическое правовое положение физического лица, не охватываются данной категорией. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей (например, объединения, организации,  трудовые коллективы, предприятия и их подразделения (цех, отделение связи, факультет), управленческие органы). Они наделены правом вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования[3].
За границами этой классификации остается определенная группа физических лиц, которая в отечественной юриспруденции не рассматривается в качестве самостоятельного субъекта права. Являясь публично-правовым образованием, «семья» представляет интересы как своих членов, так и государства в целом, поскольку на данном особом субъекте, в первую очередь административного права, отражается успешность социальной политики государства по отношению к своим гражданам. Административное право аккумулирует правовые нормы, регламентирующие административно-правовой статус членов семьи, определяет те или иные категории семей, закрепляя их административную правосубъектность, позволяющую воспользоваться совокупностью мер административной опеки, не только разрабатываемых с помощью средств юридической техники, но и реализуемых в рамках системы материально-технических гарантий.
В ответ на просьбу семьи, обратившейся за помощью, перед органами исполнительной власти ставится задача установления специального административного статуса этого субъекта: факта бедственного положения, подтвержденного документами (низкий уровень доходов); образа жизни семьи. Конкретный вид помощи определяется исходя из того, что низкие доходы — это либо причина, либо следствие семейного неблагополучия[4].
Семья как субъект административного права может быть классифицирована следующим образом: 1) многодетная семья; 2) нуждающаяся семья; 3) неполная семья; 4) молодая семья; 5) семья, оказавшаяся в трудной жизненной ситуации (болезнь детей, болезнь родителей, стихийное бедствие); 6) семья социального риска (неблагополучная) — асоциальная; 7) приемная семья; 8) опекунская семья, воспитывающая детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; 9) семья, воспитывающая ребенка-инвалида; 10) социально незащищенная семья.
Каков бы ни был состав семьи, исходя из приведенной классификации, реализуемая семейная политика направлена в первую очередь на обеспечение широкого круга прав и интересов несовершеннолетних детей, выступающих стержнеобразующим компонентом любой семейной группы. Следовательно, закономерно несовершеннолетние граждане как физические лица являются субъектами административного права, а также объектами особой охраны их социальной безопасности (административной опеки).
Выбранная тема связана с исследованием совокупности административно-правовых норм, регулирующих управленческие отношения в целях обеспечения охраны прав и законных интересов несовершеннолетних детей в соответствии со ст. 38 Конституции Российской Федерации.
Объективная сложность при определении предмета исследования возникает в связи с интеграцией норм конституционного, административного, семейного, жилищного, социального и гражданского права вокруг особого субъекта права — ребенка, рассматриваемого в отечественной юриспруденции исключительно как участника семейно-правовых отношений во взаимодействии с субъектами, имеющими определенный социальный статус, — родителями (лицами их заменяющими) и другими членами семьи.
Выделение несовершеннолетнего гражданина как субъекта административного права позволяет использовать классические критерии отрасли права — предмет и метод правового регулирования, нормативно-правовую базу.
Прежде всего перед нами стоит задача определения границ правового регулирования — предмета семейного права, включающего в себя условия, порядок возникновения прав и обязанностей, предусмотренных ст. 2 СК РФ: условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным; личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи — супругами, родителями и детьми, усыновителями и усыновленными; личные неимущественные отношения между другими родственниками и иными лицами в случаях, предусмотренных семейным законодательством; формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, ввиду того что круг вопросов, подлежащих семейно-правовому регулированию, является исчерпывающим и может быть расширен лишь в случаях, специально предусмотренных законом, регламентации с использованием семейно-правовых средств подлежат лишь отношения, существующие в семье или иной заменяющей ее форме.
Соответственно, «семейное право как самостоятельная отрасль права состоит из совокупности государственных предписаний, адресованных лицам, намеревающимся создать семью или установить семейные отношения»[5].
Органам исполнительной власти делегирована обязанность последовательно претворять в жизнь нормы семейного законодательства и формирующегося в соответствии с ним в процессе обеспечения охраны прав и законных интересов несовершеннолетних детей административного законодательства на основании принципа, закрепленного в п. 1 ст. 38 Конституции РФ и п. 1 ст. 1 СК РФ, — «семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства».
Имеющее важное значение для защиты прав ребенка принятие Семейного, Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов, федеральных законов «Об образовании», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об основах социального обслуживания населения», «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», других нормативных правовых актов в конечном итоге замыкается на соответствующей правоприменительной деятельности органов исполнительной власти (административной опеке).
С точки зрения выделения несовершеннолетних как объекта охраны, ввиду их особой уязвимости в правовом, материальном и социальном смыслах, мы будем говорить о патронажной роли государства в отношении детей (социальной опеке). Социальная опека российского государства состоит в формировании оптимальной модели законодательства, которая могла бы обеспечить благоприятные условия для жизни и развития будущих граждан, защиты их прав.
Таким образом, субъект права обладает двумя характеристиками. Во-первых, он выступает в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения. Во-вторых, право признает за ним способность быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях[6]. В связи с этим общепринятым определением «субъект права» в дальнейшем встает задача проведения разграничения в обозначении выделенных возможностей человека как участника правового общения в сфере административных правоотношений: административной правоспособности, административной дееспособности, административной деликтоспособности и административной правосубъектности.
Употребляемый в юридической литературе по административному праву термин «гражданин» как субъект права в широком смысле обозначает в социальном плане физическое лицо, человека как биосоциальное существо вне зависимости от принадлежности к гражданству какой-либо определенной страны; а в узком смысле лицо, состоящее в правовой связи с конкретным государством, которая характеризуется совокупностью встречных прав и обязанностей. Данная трактовка на первый взгляд является неоспоримой. Однако возникают некоторые противоречия при обращении к следующему вопросу.
За границами данного понимания остается упускаемое вольно или невольно положение, что субъектами права могут быть не только живые действительные люди. Юридическая личность человека (определение его в качестве субъекта права) возникает в соответствии с объективными закономерностями человеческого существования, во-первых, задолго до рождения, поскольку закон признает и охраняет права зародыша; во-вторых, предполагается в случае его безвестного отсутствия и, в-третьих, переживает человека как лицо физически существующее, т. е. наследодателя, реализуя и гарантируя права, свободы и обязанности.
Таким образом, утверждение, что субъект права выступает в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения, необходимо рассматривать с учетом сделанных выше уточнений, т. е. специфики общественных отношений, составляющих предмет соответствующей отрасли права.
Наука административного права оперирует практически как синонимами терминами «человек», «личность», «индивид», «гражданин». Такой подход обусловлен тем, что данные понятия рассматриваются исключительно в философском плане. Однако при их соотнесении с категорией «субъект права» строго с юридической точки зрения они несут разную смысловую нагрузку.
Исходным юридическим понятием выступает «человек». Его закрепление в Основном законе приводит в соответствие Конституцию Российской Федерации с такими международными документами, как Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948, международные пакты о правах и свободах человека, принятые ООН в 1966 году, свободными от принципа политической принадлежности человека к определенному государству. Употребление данной категории обеспечивает признание за каждым законно находящимся на территории России физическим лицом, независимо от его гражданства, прав и свобод человека, декларируемых международным сообществом, и предопределяет отношение мировой общественности к политике государства.
В юридической литературе гражданство часто представляется как особая правовая связь личности с государством с закреплением в праве их взаимных прав и обязанностей, т. е. правовая связь по принадлежности лица конкретному государству. Она имеет иной характер, чем правоотношения между лицом и государством, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях. Признавая принадлежность лица государству, последнее берет на себя обязанность защиты этой правовой связи по принадлежности. Здесь просматривается прямая внутренняя связь двух сторон в деятельности одного субъекта — государства — признание принадлежности и охрана этого признания. Это отношение не должно быть подменено связью разных субъектов. Именно так осуществляют подмену те исследователи, которые рассматривают гражданство в качестве правоотношения, т. е. как связь разных субъектов[7].
По мнению В.И. Новоселова, принадлежность к гражданству является фактором, влияющим на объем правоспособности в государственном управлении, но отнюдь не элементом, непосредственно входящим в правовой статус, поскольку она может меняться[8]. В то же время в современных научных публикациях институт гражданства, как правовая связь человека с конкретным государством, фиксирующая определенные обоюдоответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления[9]. Вне зависимости от этой корреляционной связи находится такое направление деятельности российского государства, как административная опека, призванная создать максимальные условия социальной безопасности для каждого ребенка, находящегося в пределах его юрисдикции. Государства—участники Конвенции должны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные этим документом, без какой-либо дискриминации, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущественного положения, состояния здоровья и рождения ребенка, его родителей или законных опекунов или каких-либо иных обстоятельств (ст. 2 Конвенции).
Россия принимает все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции, и реализации провозглашенной социальной (семейной) политики.
Первостепенной является регламентация гражданства детей в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон), предусматривающая основные принципы этого института:
1. Для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие.
2. Гражданство Российской Федерации ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства Российской Федерации он станет лицом без гражданства.
3. Гражданство ребенка не изменяется при изменении гражданства его родителей, лишенных родительских прав. В случае изменения гражданства ребенка не требуется согласие его родителей, лишенных родительских прав.
Таким образом, признание принадлежности  Российской Федерации и ее охрана приобретают особое значение в отношении несовершеннолетних детей, которые, исходя из фактических обстоятельств, могут приобрести статус лица без гражданства.
Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка: а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка); б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; г) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство (ст. 12 Закона).
Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином России в случае, если родители не объявятся в течение 6 месяцев со дня его обнаружения (ст. 12 Закона).
Таким образом, в российском административном праве термины «гражданин», «лицо», «личность» обозначают в социальном плане ребенка вне зависимости от принадлежности к гражданству Российской Федерации, поскольку Конституция РФ и Закон наделяют человека, легально находящегося на российской территории и подпадающего под политико-юридическое верховенство России, правоспособностью: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ), что делает вполне уместным употребление словосочетания «правовое положение личности» в отношении всех физических лиц.
Иностранные граждане и лица без гражданства (совершеннолетние) характеризуются существенными особенностями их правосубъектности. Особенности обусловлены отсутствием правовой связи с российским государством. Этот факт неминуемо сказывается на содержании административной правосубъектности несовершеннолетних детей иностранных граждан и лиц без гражданства в части режима регистрации и пребывания на территории Российской Федерации. В правовых актах, как правило, не отождествляется правовое положение личности (человека) и гражданина Российской Федерации. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам.
 
Библиография
1 Ратифицирована Верховным Советом СССР 13.07.1990 // ВВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
2 См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1958. С. 10; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. — М., 1962. С. 35; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // СГП. 1986. № 2. С. 42—43.
3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. — М., 1996. С. 21—23.
4 См.: Пузынина Т. Ради семейного блага // Социономия. Приложение к журналу «Социальная защита». 2002. № 8. С. 10—13.
5 Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. — М., 1998. С. 13.
6 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. — М., 1982. С. 138—139; Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 5.
7 См. подробнее: Витрук Н.В. Гражданство как правовая связь личности с государством // Проблемы государства и права: Сб. статей. Вып. 12. — М., 1976. С. 16; Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. — М., 1991. С. 50.
8 См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. — Саратов, 1976. С. 49.
9 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997. С. 41.