Новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и проблемы ее нормативно-правового обеспечения

УДК 342.5:342.9

Страницы в журнале: 21-26

О.В. Дамаскин,

 доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Россия, Москва dov39@ mail.ru

Рассматриваются новые вызовы и угрозы, обусловившие принятие новой Стратегии национальной безопасности РФ, ее сущность, основные новые положения, потребности и возможности ее нормативно-правового обеспечения.

Ключевые слова: стратегия национальной безопасности, вызовы и угрозы, национальные интересы, основные показатели, нормативно-правовое обеспечение.

Стратегия национальной безопасности РФ (далее — Стратегия) [5] является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты России, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Стратегия призвана консолидировать усилия органов государственной власти и местного самоуправления, а также институтов гражданского общества по созданию благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов России.

Действовавшая ранее Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года [4] за прошедшие годы в основном показала свою полезность. Россия продемонстрировала способность к защите суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности. Возросла ее роль в решении важнейших международных проблем, урегулировании межгосударственных конфликтов и кризисов. (удалить предложение) Россия продемонстрировала способность к обеспечению суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности, защиты прав соотечественников за рубежом. Возросла роль Российской Федерации в решении важнейших международных проблем, урегулировании военных конфликтов, обеспечении стратегической стабильности и верховенства международного права в межгосударственных отношениях. Экономика Российской Федерации проявила способность к сохранению и укреплению своего потенциала в условиях нестабильности мировой экономики и применения ограничительных экономических мер.

Вместе с тем в последнее время появились новые вызовы и угрозы национальной безопасности России. Соединенные Штаты Америки при поддержке ряда стран Запада намереваются сохранить свое доминирование в мировых делах, поэтому предпринимаются попытки ограничить проведение Россией самостоятельной внешней и внутренней политики. Все большую опасность представляют угрозы, связанные с военной деятельностью Североатлантического Альянса (НАТО). Расширение НАТО и наделение его глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, названо угрозой в Стратегии.

В феврале 2015 года была принята Стратегия национальной безопасности США (далее — Стратегия США) [6], которая имеет явную антироссийскую направленность и формирует негативный облик нашей страны. В ней подчеркивается необходимость сдерживания «агрессии России», прежде всего в отношении Украины. Отмечается, что США будут сохранять бдительность относительно стратегических возможностей России, а также помогать союзникам и партнерам противостоять российской политике. Сделан особый акцент на продолжении взаимодействия США с европейскими союзниками с целью политической и экономической изоляции России «за ее вмешательство в дела Украины». Возможность возобновления американо-российского сотрудничества ставится в зависимость от изменения Россией своего внешнеполитического курса в направлении «уважения суверенитета и демократических процессов» в соседних государствах.

В Стратегии США подчеркивается стремление США к формированию нового глобального экономического порядка. Особое место в этом порядке должны занять Транстихоокеанское партнерство и Трансатлантическое торгово-инвестиционное партнерство, которые позволят обеспечить США центральные позиции в зонах свободной торговли, охватывающих две трети мировой экономики. Вооруженные силы рассматриваются как основа национальной безопасности США, а военное превосходство считается главным фактором обеспечения американского мирового лидерства. При этом сохраняется преемственность в установках на применение военной силы в одностороннем порядке и в любой точке мира, а также на сохранение военного присутствия за рубежом. Декларируется отказ от проведения затратных масштабных операций за рубежом, по типу Ирака и Афганистана, в пользу «адресных» военных акций во взаимодействии с союзниками.

Внешнеполитическими приоритетами США на ближайшую перспективу определены комплексное обеспечение безопасности США и их союзников, стремление к полной ликвидации ядерного оружия, обеспечение беспрепятственного доступа американских товаров на мировые рынки, продвижение в мире американских ценностей, формирование «более эффективного и справедливого» миропорядка при ведущей роли США.

К угрозам национальной безопасности США отнесены: нападение на территорию США и объекты критической инфраструктуры, на американских граждан и представителей стран-союзниц за пределами страны; глобальный экономический кризис; применение и распространение оружия массового поражения; эпидемии инфекционных заболеваний; негативные последствия изменений климата; нарушение функционирования мирового энергетического рынка; распространение насилия и преступности с территорий нестабильных стран. Провозглашен «стратегический поворот» в сторону Азиатско-Тихоокеанского региона. США планируют укреплять союзы с Японией, Южной Кореей, Австралией, Филиппинами, развивать сотрудничество с Вьетнамом, Индонезией, Малайзией. К категории партнеров США отнесена Индия. США впервые заявили о намерении соперничать с Китаем с позиции силы, добиваясь соблюдения им норм международного права по широкому кругу вопросов, от обеспечения безопасности морского пространства до торговли и соблюдения прав человека. Среди международных организаций роль ведущих партнеров США отведена НАТО и Европейскому союзу.

Реализация положений Стратегии США формирует ряд угроз для России. США во взаимодействии со своими союзниками продолжают курс на политическую и экономическую изоляцию России, в том числе на ограничение ее возможностей по экспорту энергоресурсов и вытеснение со всех рынков сбыта продукции военного назначения, одновременно создавая сложности для производства высокотехнологичной продукции в России.

Усилия США и их союзников направлены на формирование антироссийского политического курса государств, с которыми у России сложились партнерские отношения, а также на снижение российского влияния на постсоветском пространстве. Осуществляется курс на сохранение мирового доминирования США, наращивание боевых возможностей НАТО, а также на усиление военного присутствия США в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Военная сила и впредь будет рассматриваться в качестве основного средства обеспечения национальной безопасности и интересов США.

Все более широкое распространение для устранения неугодных США политических режимов приобретают усовершенствованные технологии «цветных революций» с высокой вероятностью применения их в отношении России. Таким образом, Стратегия США разработана на основе принципа американской исключительности, права на односторонние действия по защите и продвижению интересов США в мире и несет в себе активную антироссийскую направленность. Стратегия США ставит Россию в один ряд с внесистемными международными игроками.

Стремление к наращиванию и модернизации наступательных потенциалов, развертыванию новых видов вооружений, созданию глобальной системы противоракетной обороны, в том числе вокруг России, размывает структуру глобальной безопасности. Слова лидеров некоторых стран Запада о том, что НАТО — это оборонительный союз, созданный для обеспечения безопасности в мире, лишь прикрывают агрессивную сущность альянса.

В Стратегии США подчеркивается особое значение лидерства в освоении ресурсов Мирового океана и Арктики. Отмечается, что в борьбе за влияние на международной арене задействован весь спектр политических, финансово-экономических и информационных инструментов. Все активнее используется потенциал специальных служб. В международных отношениях не снижается роль фактора силы. Стремление к наращиванию и модернизации наступательного вооружения, созданию и развертыванию его новых видов ослабляет систему глобальной безопасности, а также систему договоров и соглашений в области контроля над вооружением. В Евро-Атлантическом, Евразийском и Азиатско-Тихоокеанском регионах не соблюдаются принципы равной и неделимой безопасности. В соседних с Россией регионах развиваются процессы милитаризации и гонки вооружений.

Учитывая новые опасности и угрозы, в Стратегии уточнен и расширен перечень долгосрочных национальных интересов России, которые состоят в следующем: укрепление обороны страны; обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности России; укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности; развитие демократических институтов; совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества; повышение качества жизни; укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; повышение конкурентоспособности национальной экономики; закрепление за Россией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира.

В число основных показателей, необходимых для оценки состояния национальной безопасности, включены: удовлетворенность граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств; доля современных образцов вооружения, военной и специальной техники в Вооруженных Силах РФ; ожидаемая продолжительность жизни; валовой внутренний продукт на душу населения; уровень инфляции; доля расходов в валовом внутреннем продукте на культуру, а также на развитие науки, технологий и образования; доля территории Российской Федерации, не соответствующей экологическим нормативам.

В Стратегии поставлены задачи по противодействию этим и другим опасностям, уточнены национальные приоритеты, основные принципы и подходы обеспечения национальной безопасности. Базовые положения военной политики, военные опасности и угрозы определяются Военной доктриной РФ [1]. В Стратегии более четко сформулированы стратегические цели защиты Российской Федерации от попыток использования военной силы против нее. Больше внимания уделено вопросам мобилизационной готовности и гражданской обороны. В то же время подчеркивается, что для защиты своих интересов Россия проводит внешнюю политику, исключающую затратную конфронтацию, в том числе и новую гонку вооружений. Применение военной силы рассматривается как крайняя мера, использование которой возможно лишь после исчерпания политических, экономических, дипломатических и иных средств.

В Стратегии определены пути противодействия распространению радикальной идеологии, ее пропаганды в средствах массовой информации. Подчеркивается значимость повышения защищенности от террористической угрозы критической инфраструктуры, личности, общества и государства в целом. Открыто заявлено, что к распространению терроризма, экстремизма, межрелигиозной и межэтнической вражды привела практика смены легитимных режимов с использованием методов «цветных революций» и «гибридных войн». Появление и укрепление влияния террористической организации, объявившей себя «Исламским государством», запрещенной в Российской Федерации, стало результатом политики двойных стандартов, которой некоторые государства придерживаются в области борьбы с терроризмом. Итогом таких безответственных действий явились многолетняя нестабильность в Афганистане, Ираке, Ливии, война в Сирии, широкое распространение оружия, организованной преступности, наркобизнеса, систематическое нарушение прав и свобод миллионов людей.

Обороноспособность нашего государства, политическая, социальная стабильность общества определяется уровнем экономического развития страны, качеством жизни обычного человека. Наша экономика проявила способность к сохранению и укреплению своего потенциала в условиях нестабильности мировой экономики, начавшегося в 2008 году финансового кризиса и ограничительных мер, целенаправленно введенных рядом стран против России. Однако сейчас российская экономика переживает сложный период, поэтому ее стратегическому национальному приоритету уделено повышенное внимание. Отмечается необходимость диверсификации экономики, преодоления ее сырьевой направленности, перехода на новый уровень технологического развития, рационального импортозамещения.

Роль двигателя модернизации производства отводится оборонно-промышленному комплексу. Поставлены задачи в области обеспечения энергетической безопасности, территориального развития. Решение этих вопросов невозможно без перехода на новый уровень технологического развития, возрождения роли науки, повышения качества общего, профессионального и высшего образования. Уточнены задачи обеспечения безопасности в сферах здравоохранения, культуры, экологии, рационального природопользования, столь важных для улучшения жизни людей.

Вопросы обеспечения информационной безопасности включены практически во все разделы, посвященные реализации стратегических национальных приоритетов. Ставится цель доводить до граждан и общества объективную и достоверную информацию, а также укреплять безопасность информационно-коммуникационных систем. Актуальными остаются проблемы защищенности сетей связи с использованием отечественных технических и программных средств. С учетом все большего влияния проблем обеспечения информационной безопасности на отношения между государствами, в первую очередь компьютерных атак, отмечается необходимость формирования международной системы, призванной предотвращать возникновение инцидентов в данной сфере между странами.

Россия стала автором резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности». Ее положения направлены на выработку правил ответственного поведения государств в глобальном информационном пространстве. Проект резолюции поддержали и стали его соавторами 82 государства-партнера по БРИКС, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Содружеству Независимых Государств и ведущие страны Запада, включая США, Великобританию, Германию, Францию, Японию. Проект резолюции единогласно одобрен Первым комитетом ООН и подлежит рассмотрению Генеральной Ассамблеей ООН.

Внешняя политика России будет, как и прежде, основана на принципах равноправия, взаимного уважения, невмешательства во внутренние дела государств, взаимовыгодного сотрудничества, политического разрешения глобальных и региональных кризисных ситуаций. Наша цель — приобрести как можно больше равноправных партнеров во всех частях мира. В Стратегии уточнены задачи в области сотрудничества Российской Федерации с партнерами по Организации Договора о коллективной безопасности, Евразийскому экономическому союзу, ШОС, в Азиатско-Тихоокеанском регионе, Латинской Америке, Африке и Арктике. Мы заинтересованы также во взаимодействии и с США, и с европейскими государствами, но на равноправной основе.

Таким образом, сущностью Стратегии является укрепление единства российского общества, обеспечение социальной стабильности, межнационального согласия и религиозной терпимости, устранение структурных дисбалансов экономики, повышение обороноспособности страны. При этом залогом успеха России становится максимальное использование ее внутренних резервов, экономического, политического, человеческого, культурного и духовного потенциала. В то же время наша страна открыта для развития сотрудничества с другими государствами по всем направлениям деятельности.

Ухудшение ряда социально-экономических показателей в экономике вследствие действия санкций со стороны США и их союзников является ощутимым фактором, влияющим на экономическую и социальную стабильность. Поэтому в гуманитарной сфере декларируется потребность усиления работы с молодежью и несовершеннолетними как посредством военно-патриотической деятельности, так и средствами правоохранительных органов и специальных служб. Тезис о преобладании духовного над материальным в качестве духовно-нравственных ценностей очевидно обусловливает усиление роли государственного участия в информационно-пропагандистской и культурной сферах для преодоления эгоцентричности либеральной идеологии, предотвращения социальных конфликтов.

В современном мире перед Россией встала неотложная задача, заключающаяся прежде всего в обеспечении национальной безопасности. Она диктуется наличием реально существующих угроз: угрозы государству — его целостности и независимости, угрозы обществу — его демократическим институтам, угрозы личности — ее правам и свободам.

Современные угрозы национальной безопасности России характеризуются существенным изменением масштабов, средств и динамики возможностей реализации этих угроз, их последствий как на государственном, так и общемировом уровнях. Очевидно, что в настоящее время главные угрозы Российской Федерации исходят из внутригосударственного сегмента и прежде всего определяются социально-экономическими аспектами. На ближайшее время к числу наиболее опасных для национальной безопасности России угроз будут относиться: терроризм, организованная преступность, коррупция, сепаратизм (этнический, клановый), социальное и материальное неравенства, технологическая отсталость. Каждая из этих угроз имеет комплексный, системный характер, источники своего происхождения и развития [2].

Современное положение России в системе международных отношений в мире актуализирует проблемы законодательного обеспечения национальной и международной безопасности. Анализ действующего законодательства подтверждает потребность адекватного нормативно-правового обеспечения ряда новых положений Стратегии. В перспективе нельзя полностью исключить возможность военного шантажа или демонстрации силы извне. Представляется важным, что знание и учет имеющихся и возможных угроз позволят найти адекватные ответы, которые будут реализованы в законодательной сфере.

Современное состояние законодательной базы национальной безопасности характеризуется незавершенностью ее формирования и систематизации. По результатам мониторинга, проведенного Комитетом по обороне и безопасности Совета Федерации, вопросы национальной безопасности России регулируют более 70 указов Президента РФ и около 200 федеральных законов. Мониторинг законодательной основы национальной безопасности Российской Федерации выявил отсутствие в ней целостности и системности. Внутриведомственная ориентированность нормативных правовых актов в сфере национальной безопасности, с одной стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой стороны, является причиной фрагментарности и разрозненности правовых норм, регулирующих отношения в области национальной безопасности. Противоречия и декларативность положений законов, регулирующих сферу национальной безопасности, препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению.

Вместе с тем анализ действующего законодательства подтверждает недостаточное нормативно-правовое обеспечение ряда положений национальной безопасности и противостояния новым вызовам. В связи с этим современное положение России ставит перед государством и обществом принципиальные задачи по совершенствованию существующего законодательства в сфере укрепления национальной безопасности.

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ  «О безопасности» [3], безусловно, требует серьезных изменений и, возможно, изложения в новой редакции. Определение безопасности дается в нормативном акте как «состояние защищенности», а под защищенностью, в свою очередь, понимается отсутствие угроз: нет угроз — значит есть безопасность. На самом деле под безопасностью должна пониматься производная от деятельности государства и его органов: если государство эффективно, оно обеспечивает защиту своих политических, социальных институтов, личных прав и свобод граждан. В случаях, когда государство не справляется со своими функциями, возникают угрозы.

Констатируемые в Стратегии очевидные угрозы: терроризм, организованная преступность, коррупция, чрезмерное социальное и материальное неравенство, технологическое отставание в ряде сфер деятельности — имеют комплексный, системный характер, объективные и субъективные причины и условия возникновения и развития. Таким образом, есть все основания говорить о целесообразности внесения изменений в действующие основополагающие правовые документы, регламентирующие сферу национальной безопасности Российской Федерации.

Единая, универсальная и внутренне согласованная нормативная основа национальной безопасности Российской Федерации как источник права и относительно постоянная величина должна являться правовым базисом для разработки текущих, изменяемых в зависимости от внутренней и международной обстановки, политических документов в области национальной безопасности, а также развивающих ее стратегий по отдельным направлениям национальной безопасности и соответствующих ведомственных программ. Анализ системности законодательства в сфере национальной безопасности выявляет ведомственную ориентированность ряда нормативных правовых актов, что является причиной их фрагментарности и несогласованности. В сфере совершенствования законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации представляется необходимым комплекс мер:

1) выявление и оценка имеющихся угроз национальной безопасности России и выработка комплекса адекватных ответов, что позволит задействовать адекватные силы и средства. Обеспечение их масштабной деятельности будет предполагать всестороннее правовое регулирование таких сфер, как подготовка и комплектование силовых структур, правовой и социальный статус их представителей, вооружение и материально-техническое обеспечение и т. д. По сути дела, речь здесь идет о формировании современной системы законодательного регулирования сил и средств национальной безопасности Российской Федерации;

2) определение приоритетов законодательного обеспечения проблем национальной безопасности и проведение экспертной оценки имеющейся правовой базы. По результатам мониторинга целесообразно приступить к подготовке нового закона «О национальной безопасности Российской Федерации». Представляется, что по своей структуре этот закон должен включать следующие аспекты: сущность национальной безопасности; критерии эффективности национальной безопасности; приоритеты национальной безопасности; компоненты системы национальной безопасности; порядок осуществления и механизмы взаимодействия органов государственной власти при противодействии угрозам; ответственность исполнительных структур и граждан за обеспечение национальной безопасности государства;

3) осуществление законодательного обеспечения противодействия доминирующим видам угроз: территориальной целостности страны, экономической, военной, информационной, продовольственной, демографической, экологической безопасности, а также борьбы с терроризмом, организованной преступностью и коррупцией на основе системного мониторинга, криминологического анализа и прогнозирования;

4) организационно-правовое обеспечение национальной безопасности России обусловливает потребность разработки и принятия федерального закона «О Совете Безопасности Российской Федерации» и федерального конституционного закона «Об основах национальной безопасности Российской Федерации», призванных стать основополагающими правовыми актами в системе нормативно-правового обеспечения национальной безопасности России.

Актуальными остаются проблемы адекватного правового обеспечения конституционных основ социальной ориентации органов государственной власти, управления и бизнеса, формирования патриотического, нравственного, правового сознания и коллективизма российских граждан, законности правоприменительной практики, формирования, укрепления и развития сил и средств безопасности, включая оборону нашего государства.

Список литературы

1. Военная доктрина Российской Федерации: указ Президента РФ от 25.12.2014 № Пр-2976 // Российская газета. 2014. 30 дек.

2. Дамаскин О.В. Современные проблемы развития стратегии и правового обеспечения национальной безопасности и суверенитета России // Гражданин. Выборы. Власть: научно-аналитическое приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». 2014. № 3.

3. О безопасности: федер. закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Российская газета. 2010. 29 дек.

4. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая.

5. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Российская газета. Интернет-портал.

6. The National Military Strategy of the United States of America 2015. June.