Новая функциональная модель прокуратуры Российской Федерации

Рецензия на: М. Шалумов Система функций российской прокуратуры Кострома, 2003

Ю.И. СКУРАТОВ,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Московского государственного социального университета

Осуществляемая в стране судебно-правовая реформа предполагает концептуальное осмысление места, роли, полномочий, форм и методов деятельности не только органов судебной власти, но и всех правовых институтов, сопряженных с функционированием судебной системы и образующих инфраструктуру правосудия. Одним из таких ключевых институтов является прокуратура, связанная в своей деятельности с судопроизводством — уголовным, гражданским, административным и конституционным. В этой связи проведенное М. Шалумовым комплексное научное исследование, посвященное проблемам функционирования органов прокуратуры в условиях формирующегося в России демократического правового государства, представляется крайне актуальным и своевременным, вносит значительный вклад в развитие теории прокурорской деятельности, государствоведения, уголовно-процессуального, конституционного и других отраслей права. Результаты комплексного исследования нашли свое отражение в докторской диссертации М. Шалумова, которую он успешно защитил в декабре 2002 года в Уральской государственной юридической академии.

Предлагаемая вниманию читателя монография является второй, завершающей частью этого исследования. В ней автор разрабатывает целый ряд новых теоретических положений. Рассматривая прокуратуру как многофункциональный орган, автор подчеркивает, что формирование комплекса прокурорских функций имеет свою логическую основу, а сама совокупность функций образует четкую систему. Он показывает, что общим обязанностям прокуратуры придает системность, внутреннюю согласованность и взаимообусловленность то, что все ее функции подчинены достижению единых целей (задач), сформулированных в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.92 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003 г., далее — Закон); надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов продолжает занимать особое место, оставаясь основной функцией прокуратуры в российском государстве; по целям и задачам функция надзора предшествует другим функциям; логически все другие функции вытекают из надзора, а полномочия прокурора при осуществлении этих функций также вытекают из надзорных полномочий и являются их логическим развитием.

Весьма убедительны рассуждения автора о производности других функций от функции надзора, означающей, что прокуратура в силу своего правового статуса наделяется ими именно как орган государственного надзора за законностью. В то же время автор справедливо подчеркивает, что производный характер других функций не свидетельствует об их меньшей важности и значимости для государства, а определяется относительно меньшим охватом сфер общественных отношений и объемом фактической деятельности по сравнению с надзором.

Другие функции и полномочия прокуратуры не являются продолжением надзорных полномочий, а представляют собой самостоятельные обязанности и самостоятельные полномочия, что видно при дальнейшем исследовании автором каждой функции в отдельности.

Автор детально разрабатывает и тщательно обосновывает положения о понятии, содержании и основных направлениях реализации производных от надзора за исполнением законов функций прокуратуры — уголовного преследования, координации борьбы с преступностью, защиты публичного интереса в судопроизводстве, участия в предупреждении нарушений законов, а также об условиях формирования функции участия прокуратуры в правотворчестве.

М. Шалумов предлагает основанные на научных положениях и практическом опыте оригинальные рекомендации по реформированию системы функций российской прокуратуры, а также конкретные предложения по совершенствованию конституционного и иного законодательного регулирования прокурорской деятельности. Отрадно, что при этом автор, будучи не прокурорским, а судебным работником, предостерегает от попыток поспешного, радикального изменения функций прокуратуры, лишения ее общенадзорных полномочий, что может привести к утрате одной из важнейших гарантий баланса разделенных властей. Убедительны его доводы в пользу сохранения этого уникального правового института в государственном механизме России.

Представляется, что М. Шалумову удалось решить главную задачу исследования — создать функциональную модель прокуратуры, органически вписывающуюся в структуру нового демократического российского государства.

Общая высокая оценка монографии не означает, что этот труд свободен от недостатков и спорных положений. В частности, трудно согласиться с мнением М. Шалумова о том, что в перечень действующих функций прокуратуры не может включаться участие в правотворчестве, так как прокуратура не наделена для этого какими-либо властными полномочиями, в том числе правом законодательной инициативы.

Во-первых, позиция автора страдает двойственностью: профилактику преступлений он считает самостоятельной функцией прокуратуры, хотя в Законе об этом нет четкого указания; в то же время участие в правотворчестве закреплено в двух статьях Закона (статьи 1 и 9), а место этих норм и логическая связь с другими прямо указывают на то, что речь идет именно о функции прокуратуры.

Во-вторых, неправомерно сводить суть вопроса лишь к наличию либо отсутствию права законодательной инициативы у Генерального прокурора РФ. Эта функция подкрепляется рядом других прав[1], в частности: вносить законопроекты в органы, имеющие право законодательной инициативы; принимать участие в заседаниях представительных органов государственной власти; представлять доклад о состоянии законности в стране Федеральному Собранию РФ (где могут быть сформулированы и обоснованы предложения по законопроектам); участвовать в разработке международных договоров Российской Федерации.

В-третьих, само право законодательной инициативы закреплено в ряде конституций и уставов субъектов РФ, ранее закреплялось в Конституции РСФСР, но в связи с ошибкой законодателя было изъято из Конституции РФ 1993 года и имеет все основания для включения в Конституцию РФ в будущем.

В-четвертых, недопустимо отождествлять функцию прокуратуры и то или иное ее полномочие. Следует учитывать и сложившуюся практику, когда прокуратура России, имея специальное управление правового обеспечения, оказывает серьезное влияние на содержание законодательной деятельности, принятие указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Безусловно, эта проблема носит дискуссионный характер, и точки зрения на нее могут быть различны.

Не сомневаюсь, что новая монографическая работа М. Шалумова будет интересна и полезна не только ученым, преподавателям, студентам и аспирантам, но и депутатам органов законодательной власти, сотрудникам правоохранительных и других государственных органов; кроме того, она может выступить теоретической основой концепции преобразования и дальнейшего развития прокурорской системы.

Библиография

1 См.: Федеральный закон от 17.01.92 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003 г.),  Указ Президента РФ от 24.12.93 г. № 2288 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».