Новая функция современного государства: вопросы теории и практики

УДК 349.414
 
А.В. СААКЯН,
соискатель Волгоградской академии государственной службы
 
В статье исследуется проблема формирования новой функции современного российского государства, которую предлагается называть «землеохранной функцией». Обосновывается соотношение данной функции с экологической функцией, ее внутренняя структура и перспективы дальнейшего развития землеохранной политики в России.
Ключевые слова: функция государства, охрана земель, благоприятная окружающая среда, экологическая безопасность.
 
Forming of new function of the modern Russian state, which an author suggests to name, is probed in the article «guarding of earth». Correlation of this function is grounded with an ecological function, its underlying structure and prospects of further development of policy of guard of earth in Russia.
Keywords: function of the state, guard of earths, favorable environment, ecological safety.
 
Развитие современных государств в эпоху глобализации повлекло за собой появление новых угроз, включая экономический кризис, терроризм, а также глобальное ухудшение состояния окружающей среды. Последнее обстоятельство обусловливает теоретический и практический интерес как к исследованию общей теории функций постсоветского государства в целом, так и отдельных обязанностей, среди которых одной из самых малоизученных является государственная деятельность по охране земель, или, другими словами, землеохранная функция.
Заметим, что в юридической науке нет определенности по вопросу о сущности функций государства. Например, А.Г. Андреев понимает под функцией государства «момент сущности государства, определяющий направления воздействия государства на общественные отношения, в которых находит отражение социальное или классовое предназначение государства на определенном этапе его развития»[1].
Полагаем, что употребление в данном случае философской категории «момент сущности» неуместно, нецелесообразно и упоминание классового подхода. Считаем более логичной позицию С.В. Бабаева, утверждающего, что «под функцией государства следует понимать одно из основных направлений деятельности государства, а также цели, методы, формы и средства осуществления этой деятельности. Содержание любой функции государства в этом случае составляют следующие взаимодействующие элементы: предмет функции; цели функции; методы, формы и средства осуществления функции»[2].
На наш взгляд, едва ли можно согласиться с категорическим утверждением, что под функциями государства следует понимать «направления деятельности, без реализации которых существование государства невозможно», а под «внутренней экологической функцией — конституциональное направление деятельности государства по охране, рациональному использованию, воспроизводству и оздоровлению окружающей природной среды, внутри территориальных границ, без осуществления которого продолжительное существование государства невозможно»[3].
Данный вывод носит оценочный характер. Отечественная история свидетельствует, что многочисленные случаи игнорирования нашим государством своих функций в социальной, экологической сфере, в области обеспечения безопасности граждан не привели к прекращению существования государства, определив лишь его неправовой характер. Многолетнее неисполнение российским государством экологической функции практически повлекло повышение смертности населения и ухудшение состояния здоровья граждан, но государству это ничем не угрожает.
В системе внутренних функций современного российского государства, на наш взгляд, следует выделять экономическую, политическую, идеологическую, социальную, культурную, информационную функции, функцию обеспечения безопасности, а также экологическую функцию. Целью осуществления экологической функции государства выступает обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Для этого экологическое законодательство предусматривает меры правового, организационного, экономического, идеологического и иного характера.
Совокупность указанных мер нацелена на решение главной эколого-правовой задачи по обеспечению благоприятного качества окружающей среды, под которым понимается «такое состояние среды обитания человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью»[4].
Столь сложное содержание предмета экологической функции обусловило и ряд точек зрения по поводу элементов, определяющих содержание экологической функции государства. Так, С.В. Бабаев выделяет три элемента: рациональное использование природных ресурсов; охрану окружающей среды; обеспечение экологической безопасности[5].
Между тем подобный подход вызывает ряд возражений, связанных с весьма дискуссионной терминологической проблемой, заключающейся в соотношении терминов «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности». Предложение не различать данные категории еще в начале 90-х годов ХХ века обосновал М.М. Бринчук. Он отмечал, что нет оснований выделять отношения по обеспечению экологической безопасности в качестве отдельной группы общественных отношений, регулируемых нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию природных ресурсов. Экологическая безопасность — это принцип охраны окружающей среды и природопользования[6].
Более того, следует согласиться с учеными, полагающими, что анализ определений «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», указанных в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», позволяет сделать вывод: обеспечение экологической безопасности — это даже не принцип, а цель всей природоохранной деятельности в России. В то же время упоминание в Конституции РФ деятельности (охраны окружающей среды) и ее цели (обеспечения экологической безопасности) едва ли следует признать целесообразным, тем более что применительно к другим отраслям законодательства этого не делается[7].
Едва ли можно согласиться и с другим весьма распространенным в юридической литературе подходом, сторонники которого считают, что «у экологической функции под субфункциями следует понимать индивидуально-определенное поднаправление деятельности государства по охране, рациональному использованию и воспроизводству конкретного природного объекта»[8], а во внутренней и внешней экологической функции выделяются фаунистическая, флористическая, атмосферная, гидросферная, антропосоциальная, транснациональная субфункции[9].
В данном случае наши возражения касаются трех моментов. Во-первых, сама категория функций (субфункций) государства предполагает обращение к родовому, но никак не индивидуально-определенному объекту. Поэтому нет смысла говорить о субфункции по использованию и охране отдельно взятых земельных участков с определенными кадастровыми номерами, однако весьма логично говорить, например, о проблемах использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения как категории земель в земельном фонде страны.
Во-вторых, существует шесть видов природных объектов: земля, вода, леса, недра, атмосферный воздух и животный мир. Все они тесно взаимосвязаны и одинаково ценны, с каких бы научных позиций (биологических или правовых) мы их ни рассматривали. Выделение А.В. Мелиховой четырех из шести природных объектов позволяет задаться вопросом об объективности критерия отбора и обоснованности исключения из перечня субфункций охраны недр и земель.
В-третьих, сведение экологической функции лишь к вопросам охраны отдельных природных объектов сильно обедняет ее содержание. Такой подход действительно был весьма распространен в 70—80-х годах ХХ века, однако для современного этапа правового регулирования экологических отношений поресурсового подхода уже недостаточно. Эпоха глобализации и усиление антропогенного давления на природу в мировом масштабе (поскольку природа не знает государственных границ) привели к новым формам ответа человечества на эти угрозы, что обусловило существенное изменение законодательных и научных подходов к рассмотрению сфер общественных отношений, урегулированных нормами экологического права.
Мы разделяем современный научный подход, в соответствии с которым нормы экологического права регулируют три группы общественных отношений. В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей среды в различных сферах: в промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т. д. Такая деятельность может оказывать вредное влияние на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов. Третья группа — это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях[10].
Из вышеизложенного следует, что в рамках общей экологической функции государства, нацеленной на обеспечение надлежащего качества окружающей среды, следует выделять три субфункции, одна из которых касается охраны отдельных природных объектов. Данная субфункция имеет свою специфику и решается посредством использования набора правовых и организационно-технических средств. В свою очередь, в ее рамках различаются землеохранная, лесоохранная, водоохранная подфункции, подфункции по охране недр, атмосферного воздуха и животного мира.
Задачи по охране земель решаются посредством осуществления совокупности мероприятий, которые могут иметь правовой характер либо лишь внешнюю правовую оболочку. Как отмечала М.А. Бехтерева, неправовые формы исполнения государственных функций «охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления всех функций государства. Такая деятельность является и необходимой, и правомерной, но она не связана с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия. Сказанное не означает, что неправовые формы никак не регулируются правом. Неправовые формы в целом являются подзаконной деятельностью, они осуществляются в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако и это принципиально, правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий»[11].
Применительно к вопросам охраны земель это означает, что, например, отображение в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований мест планируемого создания государственных природных заповедников, памятников природы или иных особо охраняемых природных территорий представляет собой лишь фиксацию в градостроительной документации планов соответствующего органа публичной власти по расширению площадей, занимаемых «особо охраняемыми территориями и объектами». Выделение соответствующих бюджетных средств на проведение необходимых землеустроительных и иных мероприятий по межеванию такой территории влечет придание ей особого эколого-правового статуса и лишь тогда непосредственным образом влияет на содержание прав и обязанностей правообладателей земельных участков, располагающихся в границах такой территории (если участки не выкуплены в публичную собственность) либо в пределах ее охранной зоны (в случае установления таковой). Поэтому следует различать основную (экологическую) функцию и средства ее реализации, в том числе градостроительно-правовые средства.
Непосредственно же правовая часть землеохранных мероприятий представлена в ЗК РФ и ряде иных федеральных законов. Так, согласно ст. 12 ЗК РФ целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Несмотря на то что указанные цели наилучшим образом отражают лишь специфику охраны земель сельскохозяйственного назначения, их нормативное закрепление представляет собой ориентир для развития законодательства и по охране других категорий земель.
Мероприятия по охране земель, обязанность проведения которых ЗК РФ возлагает на правообладателей земельных участков, заключаются в сохранении почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранении достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлении плодородия почв, своевременном вовлечении земель в оборот; сохранении плодородия почв и их использовании при проведении работ, связанных с нарушением земель.
В свою очередь, в структуре общего направления государственной политики по охране земель следует выделить поднаправления, учитывающие специфические особенности охраны земель отдельных категорий[12].
Обращаясь к практическим проблемам охраны земель как элементу современной экологической функции государства, заметим, что задачи оптимизации этой публично-правовой функции непосредственно связаны с процессами формирования в России гражданского общества. Следовательно, практическая эффективность природоохранных (в том числе землеохранных) мероприятий станет намного выше только после развития общественных институтов, содействующих деятельности должностных лиц органов экологического управления по обеспечению благоприятного качества окружающей среды. Большую роль в этом процессе мог бы сыграть институт общественного земельного контроля, находящийся в стадии формирования.
Особую актуальность развитию данного института придает неконтролируемая (или, что еще печальнее, нередко осуществляемая в соответствии с разрешениями местных чиновников, противоречащими закону) застройка город-ских лесов и иных экологически уникальных мест городских и пригородных территорий, ставящая под угрозу обеспечение экологической безопасности жителей городов. Представляется, что для развития указанных общественных структур необходимо определение основных начал государственной политики по обеспечению общественного земельного контроля и наличие «инициативы снизу», что позволит данному институту стать гармоничным элементом системы гражданского общества, содействуя поиску компромиссов между частными и публичными интересами.
 
Библиография
1 Андреев А.Г. Охранительная функция государства в современных условиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002. С. 7.
2 Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2001. С. 7.
3 Меркулов М.М. Проблемы экологической функции современного российского государства: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2002. С. 13, 18.
4 Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право: Учеб. для вузов. — М., 2009. С. 74.
5 См.: Бабаев С.В. Указ. раб. С. 12—13.
6 См.: Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8/9. С. 118—127.
7 См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Указ. соч. С. 55—56.
8 Мелихова А.В. Функции советского и современного российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Самара, 2006. С. 20—21.
9 Там же. С. 29.
10 См. подробнее: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Указ. соч. С. 31—32.
11 Бехтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2002. С. 12—13.
12 См. подробнее: Ибрагимов К.Х., Ибрагимов А.К. Междисциплинарные и межотраслевые связи правового института охраны земель сельскохозяйственного назначения // Черные дыры в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 406—409; Суров А.Ф., Шестерюк А.С. Правовые проблемы регулирования охраны и использования земель обороны и безопасности // Экологическое право. 2006. № 5. С. 10—13; Анисимов А.П. Правовые проблемы охраны земель поселений: Учеб. пособ. — Волгоград, 2003.