Новеллы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и некоторые аспекты процедуры назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации

УДК 342.9:343.195.3

Страницы в журнале: 40-42

Э.М. Абдуллаев,

кандидат юридических наук, заместитель прокурора Акушинского района Республики Дагестан, юрист 1 класса Россия, Дербент eldar_abdullaev_83@mail.ru

З.С. Гутиев,

прокурор  отдела по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Республики Северная Осетия — Алания, юрист 1 класса Россия, Владикавказ gutiev_zaur@mail.ru

Анализируются изменения, внесенные в декабре 2014 года в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также процедура согласования при назначении на должность прокурора субъекта Российской Федерации с субъектом Российской Федерации. Авторы ставят вопрос  о целесообразности данной процедуры.

Ключевые слова: прокуратура, квалификационные требования, прокурор субъекта Российской Федерации, согласование кандидатуры.

В  январе 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 22.12.2014 № 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”», вызвавший серьезную полемику среди теоретиков права и практических работников. За Следственным комитетом РФ на законодательном уровне были закреплены функции общего (внепроцессуального) надзора, а остальные изменения коснулись  кадровых вопросов. Так, установлен возрастной ценз для кандидатов на пост Генерального прокурора РФ и его заместителей — не менее 35 лет. Ранее данные ограничения по возрасту законом не устанавливались. Возрастной ценз прокурора субъекта Российской Федерации остался без изменения — 30 лет. Городским (районным) прокурором теперь может быть назначено лицо не моложе 27 лет (ранее — не моложе 25 лет).

Изменения коснулись также трудового стажа, наличие которого обязательно для назначения на ту или иную должность в органах прокуратуры. Так, кандидат на должность заместителя Генерального прокурора РФ должен иметь стаж работы в органах прокуратуры не менее 10 лет, прокурора субъекта Федерации — 7 лет, прокурора города или района — 5 лет. При этом не совсем ясна позиция законодателя, который не установил стаж для назначения лица на должность Генерального прокурора РФ, а также заместителя прокурора субъекта Российской Федерации.

Должность прокурора является ключевой, стратегически важной на любом уровне системы прокуратуры России. Образно выражаясь, прокурор — это бортовой компьютер правовой машины. И одной только юридической грамотности ему явно недостаточно: нужны еще жизненный опыт и мудрость, которые, как правило, приходят лишь с годами работы в системе. Прокурор работает под пристальным вниманием не только должностных лиц, но и всех граждан, и потому очень важно, чтобы он был авторитетен и как юрист, и как человек [3, с. 27—28]. В этой связи повышение законодателем возрастного ценза и стажа кандидатов на должность прокурора вполне оправданны.

Процедура назначения прокурорских работников также претерпела изменения. В соответствии с новой редакцией ст. 12.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) Генеральный прокурор РФ вносит Президенту РФ представления о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Генерального прокурора РФ. Заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно ст. 15.1 Закона о прокуратуре прокурора субъекта Федерации назначает на должность Президент РФ по представлению Генерального прокурора РФ.

Освещая данные изменения Закона о прокуратуре, некоторые ученые отмечали отсутствие порядка согласования кандидата на должность прокурора субъекта Федерации. Между тем, как писал Ю.И. Скуратов, отсутствие четкой правовой регламентации такого согласования зачастую приводит к конфликтам между различными ветвями власти [5].

Согласно конституциям и уставам ряда субъектов Российской Федерации согласование кандидата на должность прокурора производится с законодательной ветвью власти, в некоторых других субъектах — с законодательной и исполнительной властью; есть и такие субъекты, где полагают достаточным согласование с главой субъекта, и такие, где орган согласования не определен или данный вопрос вообще не разрешен.

Эта проблема возникала и в Республике Дагестан. С целью ее устранения  5 апреля 2010 г. были внесены изменения в ст. 97 Конституции Республики Дагестан, согласно которым прокурор Республики Дагестан в соответствии с федеральным законом назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Главой Республики Дагестан.

Процедура согласования не регламентирована на законодательном уровне и оставлена на усмотрение органов прокуратуры. В соответствии с п. 4.1.2 Положения о Главном управлении кадров Генеральной прокуратуры РФ (утв. Генеральной прокуратурой РФ 01.11.2013) отдел кадров территориальных органов прокуратуры вносит предложения и готовит материалы в отношении кандидатов на должности прокуроров субъектов Федерации, организует согласование кандидатур на указанные должности с управлением служебных проверок и профилактики коррупционных и иных правонарушений, а на должности прокуроров субъектов Федерации — также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Некоторые ученые при согласовании кандидатур полагают возможным применение по аналогии указа Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», которым устанавливается согласование кандидатуры на должность руководителя территориального органа исполнительной власти с высшим должностным лицом субъекта Федерации [1, с. 52—56].

Указанный подход видится нецелесообразным и противоречащим принципам централизованности, самостоятельности и независимости органов прокуратуры от какой бы то ни было ветви власти. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. При этом конституционная централизованность системы прокуратуры выражается не только в осуществлении надзорных функций, подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, но и в ее функционировании в целом, в том числе и в решении кадровых вопросов. Следовательно, согласование кандидата на должность прокурора субъекта Федерации с самим субъектом Федерации не отвечает общим принципам организации системы прокуратуры.

Несмотря на то, что согласно п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации  отнесено решение кадровых вопросов судебных и правоохранительных органов, отказ в согласовании субъектом Федерации кандидата на должность прокурора по действующему законодательству не влечет никаких правовых последствий. Процедура согласования имеет якобы формальный характер, однако, учитывая, что с января 2015 года прокурор субъекта назначается Президентом РФ, главе субъекта Федерации предоставлена возможность проявлять политическую волю в кадровых вопросах через Администрацию Президента РФ и, следовательно, влиять на мнение Генерального прокурора РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов органами власти субъекта Федерации, в том числе и главой субъекта Федерации. Но сейчас каждый глава субъекта может воспользоваться правом пролоббировать угодную ему кандидатуру прокурора с расчетом на лояльное отношение к его деятельности в будущем.

Остается открытым и вопрос о критериях, по которым глава субъекта Федерации оценивает кандидата на должность прокурора. Объективную оценку профессиональным качествам прокурорского работника может дать только аттестационная комиссия прокуратуры — ведь глава субъекта может быть несведущим в юриспруденции (например, в ст. 76 Конституции Республики Дагестан нет указания, какое образование  должен иметь глава республики). Процедура согласования в таком случае будет носить вполне определенный характер: это могут быть личные встречи главы субъекта с кандидатом на должность, сбор информации о нем. В результате отзыв о кандидате на должность прокурора будет субъективным, основанным на личных симпатиях.

Такая процедура согласования кандидата на должность прокурора предоставляет главе субъекта Федерации необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность применения исключений из общих правил, а также предъявления неопределенных требований к кандидату, что создает условия для проявления коррупции.

Уместно привести результаты проведенного нами анкетирования прокуроров республик Дагестан и Северная Осетия — Алания: 91 прокурор из 107 опрошенных (85%) не согласен с позицией законодателя о необходимости согласования с субъектом Федерации кандидата на должность прокурора как с нормой, не отвечающей принципу независимости органов прокуратуры от других ветвей власти, причем большинство опрошенных усмотрели в данной процедуре условия для проявления коррупции.

В системе разделения властей прокуратура занимает особое самостоятельное место. Этот статус позволяет прокуратуре с большей эффективностью обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина в сравнении с той защитой, которую прокуратура предоставляла бы, если бы входила в какую-либо из ветвей власти либо зависела от нее. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием защиты всех прав и свобод граждан, включая и социально-экономические права [4,  с. 6]. Академик В.Н. Кудрявцев в этой связи говорил, что «в демократическом государстве должны быть и независимые органы, ценность которых в том и состоит, что они могут свободно контролировать других» [2].

Следует обратить внимание на тот факт, что указом Президента РФ от 12.02.2015 № 65  внесены изменения в указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773: Министру внутренних дел РФ, директору Федеральной службы исполнения наказаний, директору Федеральной службы судебных приставов, директору Государственной фельдъегерской службы, директору Федеральной службы безопасности, директору Федеральной службы охраны, руководителю Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, руководителю Федеральной антимонопольной службы, руководителю Федеральной таможенной службы не требуется согласовывать кандидата на должность руководителя территориального органа в субъекте Российской Федерации с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Это свидетельствует о необходимости внесения изменений в ч. 3 ст. 129 Конституции РФ и другие законодательные акты с целью исключить норму о согласовании кандидата на должность прокурора субъекта Российской Федерации с субъектом Российской Федерации.

Список литературы

1. Кожевников О.А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2010. № 2. С. 52—56.

2. Кудрявцев В.Н. Куда бы влить прокуратуру? // Российская газета.  2002. № 218.

3. Маклаков Д. Кандидат на должность прокурора // Законность. 2006. № 8. С. 27—28.

4. Мачинский В. Правозащитная функция прокуратуры // Законность.  2007.  № 11. С. 6.

5. Скуратов Ю.И. Прокуратура защищает права и свободы граждан // Российская газета. 1997. 18 февр.