Новое в правовом регулировании исполнения судебных актов, обращенных к казне государства

Ю.А. КРОХИНА,

доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе РПА Министерства юстиции РФ

Эффективность судебной реформы во многом зависит от  результативности исполнения судебных решений. Исполнительные документы суда подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Особую важность представляет проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства. Она имеет не только экономическое, но и политическое значение ввиду масштабов предъявляемых к государству требований, а также потому, что списание денежных средств со счетов, открытых органам федерального казначейства, есть ответственность государственной казны перед своими гражданами, гарантированная ст. 53 Конституции РФ и статьями 1069—1070 ГК РФ.

Другими словами, конституционная гарантия, что каждый гражданин имеет право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, реализуется посредством списания Минфином России (Федеральным казначейством) денежных средств по исполнительным листам судов.

Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, в настоящее время регулируется Бюджетным кодексом РФ (далее — БК РФ), который Федеральным законом от 07.12.2005 № 197-ФЗ дополнен главой 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Положения этой главы вступили в силу 1 января 2006 г.

Напомним, что до 1 января 2006 г. данный вопрос регулировался ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете  и Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 № 666, которые в 2005 году были предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ[1].

Суд справедливо обратил внимание на форму нормативного правового акта, призванного определять основные условия исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, на то, что требования своевременного и эффективного исполнения судебных решений предопределяют обязанность государства обеспечить реализацию этого положения посредством установления в федеральном законе надлежащего организационно-правового механизма исполнения судебных решений.

На момент рассмотрения дела существовало значительное противоречие между Федеральным законом от 28.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон) и законами о федеральном бюджете; кроме того, суд отметил, что ст. 1 Закона допускает наличие иных, чем служба судебных приставов, органов, которые будут исполнять исполнительное производство.

Как отметил Конституционный суд РФ, закрепленные в Законе подходы к реализации публичных функций государства по исполнению судебных решений не являются универсальными; законодателю не воспрещается установление различных правовых режимов, в том числе и в зависимости от объективно обусловленных юридически значимых характеристик субъекта.

Исследуя вопрос, суд подтвердил право законодателя на установление дифференцированных правовых норм по исполнению судебных актов, обращенных к различным субъектам. Принимая во внимание, что государство — особый субъект, реализующий, помимо исполнения судебных актов, множество иных публичных и социальных функций, затрагивающих права гораздо большего количества населения, чем взыскатели, Конституционный суд РФ  подтвердил право законодателя использовать особое правовое регулирование исполнения судебных решений по данной категории субъектов.

Постановление Конституционного суда РФ оказалось удобным для законодателя — в нем даны указания, критерии, формы правового акта и определено его внутреннее содержание.

Первый критерий — четкая компетенция органов, исполняющих судебные акты, обращенные к казне. На момент рассмотрения дела в суде у законодателя уже был проект федерального закона о внесении изменений в БК РФ, но работа над проектом была сознательно приостановлена до выработки правовых позиций Конституционным судом РФ. Первый из указанных судом критериев учтен: БК РФ дополнен главой 24.1.

В настоящее время в БК РФ четко прописано, в каких случаях исполнением судебных актов занимается Минфин России, в каких — органы Федерального казначейства, в каких — ФССП России. 

Более того, если Конституционный суд РФ рассматривал только вопросы исполнения судебных актов, обращенных к федеральной казне, то законодатель предусмотрел особенности исполнения судебных актов, обращенных к казне субъекта Федерации и к казне муниципального образования. Правовая дифференциация, существовавшая ранее по отношению к бюджетам различных уровней, сейчас отсутствует: исполнение таких актов осуществляется только финансовыми органами.

БК РФ в зависимости от объекта иска устанавливает два режима исполнения судебных актов.

Первый: если судебный акт вызван незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, этот акт передается на исполнение в Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации или в органы муниципальных образований (ст. 242.2).

Второй режим  связан с денежными обязательствами бюджетных учреждений (исполнением судебных актов, предусматривающих обращение взысканий на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений). Такие судебные акты исполняются органами Федерального казначейства. Аналогичный порядок исполнения судебных актов распространяется на документы, предусматривающие обращение взысканий на средства региональных и местных бюджетов (эти акты исполняются территориальными органами Федерального казначейства).

Нужно отдать должное законодателю, который пошел гораздо дальше, чем предписывал Конституционный суд РФ, и урегулировал порядок таких взысканий на уровне федерального закона. Не секрет, что бюджетные учреждения доставляли много хлопот, связанных с принятием на себя сверхлимитных обязательств, и своим распорядителям, и соответствующему уровню бюджета. Часто эти учреждения заключали договоры на сумму, существенно превышающую размер выделенных им лимитов бюджетных средств, этот процесс плохо контролировался, и в результате главный распорядитель бюджета становился субсидиарным ответчиком по тем договорам, которые он не заключал, но в силу публичной функции государства обязан был выполнять денежные обязательства по этим договорам. В настоящее время этот вопрос урегулирован федеральным законодателем. Кроме того, наконец решен порядок исполнения обязательств должников, в отношении которых возбуждено дело о банкротстве, перед бюджетами разных уровней. Эта проблема постоянно возникала в практике работы арбитражных судов, и, выходя за рамки Постановления Конституционного суда РФ, законодатель установил для исполнения таких обязательств правовой режим (ст. 242.1 БК РФ).

Конституционный суд РФ  рекомендовал законодателю отразить в правовом регулировании исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, действенное присутствие суда на стадии исполнительного производства.

Ранее правовой режим предполагал обязанность самого взыскателя обращаться в Минфин России с просьбой о возбуждении исполнительного производства. Взыскатель должен был представить целый пакет документов, на основании которых финансовый орган рассматривал возможность принятия к производству или отклонения исполнительного листа.

Конституционный суд РФ констатировал, что гражданин не вправе произвольно выбирать форму той или иной процедуры исполнения судебного решения, но при этом и суд, вынесший решение о взыскании средств, обращенное к казне, не должен устраняться от участия в процедуре исполнительного производства: он должен направлять документы в соответствующий орган.

Вряд ли надо было это полномочие полностью возлагать на суд, вынесший решение, потому что служба судебных приставов отделена от судебной системы и суды довольно давно не занимаются направлением исполнительных листов взыскателю.

Поэтому БК РФ нашел альтернативу: п. 2 ст. 242.1 предоставляет право взыскателю решать, кто же будет направлять необходимые документы в финансовый орган — сам взыскатель или по его просьбе суд.  В случаях, если гражданин нуждается в содействии, он может обратиться в суд за помощью в оформлении и направлении документов.

К Постановлению Конституционного суда РФ есть особое мнение судьи Н.С. Бондаря. Он обращает внимание, что взыскания, обращенные к казне, имеют различную правовую природу. Поэтому порядок исполнения судебных решений по искам к казне Российской Федерации, с одной стороны, и по искам к бюджетным организациям — получателям средств федерального бюджета, с другой, не может расцениваться в свете указанного Постановления как единый, универсальный. Судья делает обоснованный вывод, согласно которому нормативное регулирование исполнения судебных решений, вынесенных по искам к бюджетополучателям, может быть дифференцированным и строиться на ином соотношении принципов принудительности и добровольности, нежели то, которое имеет место при исполнении судебных решений, вынесенных по искам к казне Российской Федерации.

Именно этот подход и учел федеральный законодатель — создано, как отмечалось, два самостоятельных правовых режима.

Н.С. Бондарь считает, что вопрос о соотношении принципов принудительности и добровольности в механизме исполнения судебных решений заслуживает особого и, вероятно, несколько большего, чем это отражено в указанном Постановлении, внимания. Правильное разрешение этого вопроса имеет принципиальное значение и для формирования методологических подходов к эффективному механизму исполнения судебных решений по такого рода искам. Государству, безусловно, необходимо предоставлять время на добровольное исполнение судебных решений, однако в случае возникновения проблем нужно применять к нему механизм принуждения, но делать это осторожно, с учетом тех юридических особенностей, которыми обладает само государство как публичное образование, а также с учетом правового режима имущества государства.

Федеральный законодатель учел это особое мнение.

Следует обратить внимание на новое в правовом регулировании процедуры взыскания средств с бюджетополучателей. Здесь выделяется две категории исков.

Первая — иски о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Субъектом исполнения является Минфин России.

Государство жестко стоит на позиции субсидиарной ответственности главного распорядителя средств федерального бюджета, поэтому такая категория исков не останется неоплаченной.

Положительный момент нового механизма правового регулирования — п. 5 ст. 242.2 БК РФ, согласно которому исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных для этих целей законом или решением о бюджете (в зависимости от уровня бюджетной системы). При  исполнении судебных актов в объемах, превышающих эти ассигнования, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. Законодатель презюмирует, что денежная сумма, подлежащая взысканию, может быть больше, чем изначально заложенная на их исполнение, поэтому предусмотрен  механизм, с помощью которого денежные средства будут направлены на эти цели.

Более сложный механизм предусмотрен для второй категории исков — исполнения судебных актов по взысканию средств с федеральных бюджетных учреждений. Однако сложен он для органов Федерального казначейства, но ни в коем случае не для самого взыскателя. Взыскатель сам или суд по его просьбе направляет пакет документов в казначейство. А процедура действий казначейства прописана настолько четко, что практически исключает возможность совершения неправомерных действий (бездействия) этого органа в виде несоблюдения сроков исполнения судебного акта.

Казначейство не должно ограничиваться рамками взыскания бюджетных средств с самого бюджетного учреждения. При их недостаточности учреждение должно исполнить обязательство за счет своих внебюджетных доходов.

Но иногда и этих средств бывает недостаточно. В таком случае бюджетное учреждение обязано обратиться к своему главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств с просьбой либо выделить ему лимиты бюджетных обязательств в счет следующих периодов, либо (если и этого недостаточно) увеличить объем финансирования расходов на оплату исполнительного листа.

Нельзя не отметить в качестве безусловно верного решения законодателя закрепление правила, ранее существовавшего только на уровне подзаконных нормативных актов, согласно которому Федеральное казначейство в случае нарушения должником требований по своевременной оплате исполнительного листа вправе приостановить ему операции по счетам. Пожалуй, сегодня это самая жесткая санкция, которая  может быть применена к бюджетному учреждению — блокируется вся его финансово-хозяйственная деятельность до того времени, пока оно не оплатит исполнительный лист.

Как показывает правоприменительная практика, бюджетные учреждения обычно изыскивают средства на оплату исполнительного листа. Никакие штрафы, применяемые в рамках исполнительного производства, не сравнимы с результативностью исполнения судебных решений Федеральным казначейством. Причем Федеральному казначейству отведен определенный срок, на который оно может приостанавливать операции, — до 3 месяцев. Практика свидетельствует, что на сегодня самым длительным был срок в 83 дня; по истечении этого срока бюджетное учреждение нашло деньги и оплатило исполнительный лист.

Применительно к таким ситуациям законодатель также сохранил субсидиарную ответственность главного распорядителя.

БК РФ предусматривает обязанность главного распорядителя информировать Минфин России о наличии оснований для обжалования судебного акта. Если акт обжалуется, то в Минфин России представляется копия решения и информация о результатах обжалования. В таком случае исполнительное производство должно быть приостановлено.

Положительным следует считать и то, что теперь орган Федерального казначейства направляет исполнительный документ с отметкой о размере перечисленных взыскателю сумм в суд, выдавший этот исполнительный документ. Аналогичный порядок предусмотрен для бюджетов регионального и муниципального уровней (статьи 242.4 и 242.5 БК РФ).

Остается проблема, связанная с обслуживанием бюджетных учреждений субъектов Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства, но в течение 2006 года и она будет решена, поскольку в этом году должен произойти полный переход всех бюджетных учреждений на обслуживание в органы Федерального казначейства соответствующего территориального уровня.

Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, актуальна не только в России, но и на международном уровне. В этой связи Российская Федерация в декабре 2004 года обратилась в Европейскую комиссию по эффективности правосудия за содействием в анализе ситуации в области принудительного исполнения судебных актов в свете опыта государств — членов Совета Европы.

С учетом большого количества дел, рассматриваемых Европейским судом по правам человека по вопросам неисполнения судебных актов, обращенных к казне Российской Федерации (40% всех дел, принятых к рассмотрению), это обращение было одобрено Советом Европы. Для анализа ситуации была образована экспертная группа, результатом работы которой стал официальный доклад, имеющий сейчас не только политическое, но и юридическое значение. Однако следует заметить, что кроме конструктивных рекомендаций доклад содержит ряд таких, которые очень трудно будет реализовать на практике, поскольку они не учитывают особенностей нашей правовой и финансовой системы.

Безусловно, законодатель, реализуя этот документ Совета Европы, должен более внимательно относиться к повышению квалификации судейского корпуса. Для внедрения этой рекомендации в России есть необходимая материальная и интеллектуальная база.

Эксперты обоснованно обратили внимание на то, что  аппарат Минфина России пока не обладает достаточными финансовыми и  людскими ресурсами для оперативного исполнения судебных актов. Но даже в этих условиях юридическая служба Минфина России составила реестр всех исполнительных листов, проверила их подлинность и к настоящему моменту наладила действенную систему исполнительного производства.

Еще одна рекомендация экспертов — максимально сократить количество неисполненных судебных решений за счет сокращения судебных споров, развивать возможности альтернативного разрешения споров с участием государства. Следует отметить, что Россия активно разрабатывает такие процедуры и внедряет их в правоприменительную практику.

Как отмечают эксперты, наша правовая система основана на добровольном исполнении судебных решений государством, в частности, федеральное имущество не может быть изъято или арестовано, что не позволяет принудительно исполнить судебное решение против Российской Федерации. Однако принудительное исполнение судебных решений законодательством предусмотрено, и по отношению к самому государству оно вскоре может быть не столь актуальным: допускается выделение бюджетных средств в необходимом количестве.  Поживем — оценим практику.

Вопрос с арестом или изъятием государственного имущества для России достаточно сложен — он из другой, частной сферы права, предполагающей самозащиту прав.

Конечно, европейскому правоприменителю трудно понять все «оттенки» нашего права собственности, особенно право хозяйственного ведения и оперативного управления. Государственные органы у нас пока не являются юридическими лицами и не имеют прав собственности на все принадлежащее им движимое и недвижимое имущество, и потому применять к ним методы принуждения в той мере, в какой рекомендуют эксперты, нереально — это была бы недействующая норма.

Одна из рекомендаций экспертов Совета Европы касается способов изыскания государством денежных средств на оплату исполнительных листов. Эксперты справедливо замечают, что платежи по судебным решениям являются обязательными расходами, поэтому они должны быть осуществлены независимо от бюджетных ограничений. В настоящее время режим иммунитета бюджета на эту категорию расходов не распространяется.

Далее эксперты обращают внимание на то, что денежные средства, подлежащие взысканию с казны государства,  должны быть выплачены в разумное время (один финансовый год), а если это невозможно, то следует использовать заемные средства. Думается, такая рекомендация требует серьезного осмысления, поскольку России хорошо известно, что такое государственный долг (как внутренний, так и внешний), и в погоне за эффективностью исполнения судебных актов можно подтолкнуть страну к новой финансовой зависимости.

Одна из рекомендаций экспертов Совета Европы касается необходимости учреждения на уровне Федерации специального фонда, который будет оплачивать иски, обращенные к государству. Кстати, такое же предложение было высказано и в Особом мнении к Постановлению Конституционного суда РФ. Однако бюджетная система России построена с учетом принципа общего совокупного покрытия расходов бюджета, и с 2000 года государство идет по пути сокращения целевых фондов, поэтому к такой рекомендации следует относиться с осторожностью.

Следующий аспект рекомендаций, требующий весьма взвешенного подхода при реализации, — начисления на несвоевременно выплаченную сумму исполнительного листа, взыскание по которому обращено к казне государства, т. е. пени в порядке ст. 395 ГК РФ. Как вариант корректировки частной и публичной отрасли права, а также преодоления правила ст. 2 ГК РФ о его нераспространении на публичные финансовые отношения, эксперты предлагают принять постановление Пленума Верховного суда РФ, который, по их мнению, должен дать расширительную интерпретацию ст. 395 ГК РФ и позволить ее применять к бюджетным правоотношениям.

Сложность реализации данной рекомендации не только в том, что нормы ГК РФ не могут применяться к публично-финансовым правоотношениям. И даже если отвлечься от сугубо юридико-технических проблем, то все-таки положения частного права нельзя автоматически переносить в публичную финансовую систему.

Статья 395 ГК РФ предусматривает начисление пеней за неправомерное использование или удержание чужих денежных средств. Можно, конечно, рассуждать, насколько средства, присужденные к выплате взыскателю, являются для государства чужими. Государство их не удерживает неправомерно и изначально не отбирало их у взыскателя. К тому же в России предусмотрен механизм индексации суммы по публичным спорам. Механизм этот неплохо работает; может, несколько сложнее, чем в гражданском праве, но связано это с тем, что государство — особый субъект, на бюджетные средства которого нельзя механически на уровне правоприменителя начислить  индексацию.

Этот механизм сейчас применяет суд, который по обращению взыскателя производит индексацию с учетом действующих нормативных актов, фактов о неуплате, ставки рефинансирования ЦБ РФ — тех критериев, которые предусматривает законодательство.

Пени — это то, что фактически может подтолкнуть государство к двойной ответственности за одно и то же неправомерное действие.

В качестве перспективы развития российской правовой системы и механизма обращения взысканий к казне государства Совет Европы  рекомендует не отстранять полностью судебных приставов от осуществления исполнительного производства в отношении государства. Эксперты рекомендуют предоставить судебным приставам возможность налагать арест на имущество государства, находящееся у третьих лиц, например, на принадлежащие государству акции предприятий (возможно — и контрольные пакеты акций).

Вряд ли это разумно. Конечно, в целях обеспечения исполнения судебного решения проще всего наложить арест на акции Сберегательного банка. Но как бы таким образом снизу «по кирпичикам» государство не разрушить.

Предлагаемая рекомендация требует просчета всех  вариантов, поскольку неосторожное обращение с незакрепленным имуществом государства (т. е. тем, которое не входит в состав казны и может находиться у третьих лиц) способно разрушить не только концепцию государственных предприятий, но и концепцию казны в целом. А смешение норм частного и публичного права может привести к очень серьезным правовым последствиям.

Библиография

1 Постановление КС РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации “О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО “Хабаровскэнерго”» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3199. (Далее по тексту — Постановление Конституционного суда РФ.)