Новое в системе таможенных органов Российской Федерации

УДК 347:339.5
 
Е.В. ТРУНИНА,
кандидат юридических наук,  доцент ГОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарева», руководитель функциональной группы по правовой работе Мордовской таможни, советник государственной гражданской службы РФ 3-го класса
 
Таможенный кодекс РФ 2003 года расширил понятие «система таможенных органов», включив в него наряду с таможенными органами учреждения, обеспечивающие деятельность таможенных органов. Автор приводит аргументированные возражения, обосновывающие противоречивость и необоснованность данного подхода законодателя. Административно-правовая реформа серьезно отразилась на системе таможенных органов: частая смена вариантов управления системой таможенных органов вызывала постоянное изменение функций и полномочий центрального таможенного органа. Таможенные органы сохранили существовавшую ранее организационную самостоятельность, однако ряд функций в сфере таможенного дела переданы Министерству финансов РФ.
Ключевые слова: система таможенных органов, таможенный  орган, учреждения, управление, правовой статус, функции, таможенное дело.
 
New in the system of custom services in the Russian Federation
E.V. Trunina
Custom Code of the Russian Federation 2003 has enlarged the term "system of custom authorities" including there establishments providing the work of  custom authorities. The author gives reasoned objections to this point of view. Adoption of the  administrative and legal reforms has also affected the  system of custom authorities. Frequent changes in management of state authorities have caused constant changes of functions and powers of the central custom authority. Custom authorities have the same organization independence, yet some authorities have been passed to Ministry of Finance.
Keywords: System of custom authorities, custom authority, establishment, management, legal status, functions, tariff legislation.
 
Под влиянием процессов реформирования системы государственного управления, происходящих в настоящее время, в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, происходит активное институциональное развитие системы таможенных органов, внедрение новых подходов к ее управлению.
Вступивший в действие с 1 января 2004 г. Таможенный кодекс РФ сохранил четырехзвенную систему таможенных органов. Вместе с тем содержание понятия «система таможенных органов» подверглось изменению.
Так, ст. 8 ранее действовавшего ТамК РФ четко закрепляла, что таможенное дело осуществляют таможенные органы, образующие единую централизованную систему. Таким образом, в рассматриваемую систему входили исключительно таможенные органы.
Действующий ТамК РФ содержит статью 402 «Система таможенных органов». Часть первая данной статьи устанавливает, что таможенными органами являются: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты. ТамК РФ не называет конкретный федеральный орган, уполномоченный в области таможенного дела, однако это — Федеральная таможенная служба (ФТС России). Таким образом, структура таможенных органов не претерпела изменений.
Новелла содержится в п. 4 ст. 402 ТамК РФ, устанавливающей, что в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые находятся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.
Следовательно, ТамК РФ расширил понятие «система таможенных органов», включив в данную систему наряду с таможенными органами также учреждения, обеспечивающие их деятельность.
Обратимся к п. 1 ст. 421 ТамК РФ (в ред. от 26.06.2008), которая предусматривает, что для обеспечения деятельности таможенных органов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, имеет в ведении таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения, а также государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы.
Из содержания ст. 421 ТамК РФ можно сделать вывод, что обеспечение надлежащего функционирования таможенных органов осуществляют как учреждения, так и государственные унитарные предприятия, однако в систему таможенных органов последние не входят.
Конкретный перечень федеральных учреждений и федеральных унитарных государственных предприятий, находящихся в настоящее время в ведении ФТС России, определен распоряжением Правительства РФ от 01.02.2005
№ 103-р «О перечне федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении ФТС России». В частности, в ведении ФТС России находятся федеральные государственные учреждения (государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская таможенная академия», специализированное государственное учреждение «Главный научно-информационный вычислительный центр ФТС России», государственное учреждение «Центральная поликлиника ФТС России», государственное учреждение «Центральный клинический госпиталь ФТС России», государственное учреждение «Пансионат “Белое солнце” ФТС России», государственное учреждение «Санаторий “Победа” ФТС России», а также федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП «РОСТЭК», ФГУП «Санаторий “Электроника”»).
Данный перечень показывает, что не функциональная направленность деятельности вышеуказанных заведений определила их вхождение в систему таможенных органов и исключение из нее предприятий.
Представляется, что включение в систему таможенных органов только учреждений связано с существовавшим изначально различным правовым статусом предприятий и учреждений. Первоначальная редакция п. 4 ст. 402 и ст. 421 ТамК РФ предусматривала, что учреждения создаются ФТС России, а государственные унитарные предприятия находятся в ведении ФТС России. 29 июня 2004 г. в данные статьи были внесены изменения, которые вводят одинаковый правовой статус: и учреждения, и предприятия находятся в ведении ФТС России. Безусловно, в основе таких изменений лежит Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314), который не закрепил за федеральными службами право создавать государственные учреждения, а также лишил их права управления государственным имуществом.
На наш взгляд, при равном статусе учреждений и предприятий нахождение в системе таможенных органов только учреждений выглядит нелогичным. В то же время это не означает, что необходимо включить в систему таможенных органов также государственные предприятия, напротив, представляется, что изначально предусмотренная в настоящее время в ТамК РФ
законодательная конструкция системы таможенных органов вызывает обоснованные возражения.
Во-первых, такое построение системы таможенных органов противоречит ст. 401 ТамК РФ, устанавливающей, что таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Получается, что данная система входит в другую систему таможенных
органов, установленную ст. 402 ТамК РФ, куда включены также учреждения. Такая конструкция размывает понятие «система таможенных органов», делая его двусмысленным и противоречивым.
Во-вторых, чтобы назвать какую-либо совокупность элементов системой, такая совокупность должна обладать необходимыми качествами, присущими системе. Как совершенно справедливо отмечает В.Г. Вишняков, «система — это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений… <...> обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по “вертикали” и “горизонтали” на основе отношений координации, власти-подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели»[1]. Все входящие в систему элементы должны находиться в определенной взаимосвязи, организационном и функциональном единстве. Учреждения, находящиеся в ведении ФТС России, вообще не являются органами власти, не имеют иерархической субординации с таможенными органами России. Их назначение — обеспечить выполнение таможенными органами своих функций. Следовательно, учреждения являются инородным элементом в единой централизованной системе таможенных органов.
В-третьих, что представляется особенно важным, нахождение в ведении ФТС России как учреждений, так и предприятий временно. Так, постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы» установлено, что Федеральная таможенная служба вправе иметь в своем ведении учреждения и предприятия, созданные для обеспечения деятельности таможенных органов, до принятия соответствующих нормативных правовых актов.
На основании вышеизложенного представляется необходимым исключить из системы
таможенных органов учреждения, находящиеся в ведении ФТС России.
Анализируя правовой статус входящих в систему таможенных органов элементов, можно констатировать, что изменения коснулись лишь вышестоящего звена данной системы. Указом № 314 Государственный таможенный комитет РФ преобразован в Федеральную таможенную службу.
Однако за сменой названия стоят более серьезные перемены. Согласно Указу № 314 Федеральная таможенная служба потеряла свою самостоятельность и была подчинена Министерству экономического развития и торговли РФ, с передачей последнему функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела.
Вместе с тем таможенные органы находились в подчинении Минэкономразвития России достаточно непродолжительное время, чуть более двух лет. Указом Президента РФ от 11.05.2006 № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного
дела были переданы Федеральной таможенной службе, руководство таможенными органами возложено на Правительство РФ.
Решение о непосредственном подчинении ФТС России Правительству РФ было окончательно закреплено в Указе Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Следовательно, можно констатировать возврат самостоятельного правового статуса таможенных органов. Примененная к системе таможенных органов схема подчинения Министерству экономического развития и торговли РФ оказалась неэффективной и была упразднена.
ФТС России была не единственной федеральной службой, выведенной из ведомственного подчинения министерства. Следует согласиться с мнением О.В. Панковой по поводу того, что выделение федеральных служб за рамки общей схемы «руководство—подчинение» заслуживает позитивной оценки, так как позволяет им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и уйти от конфликта интересов[2].
Вместе с тем констатировать полный возврат к существовавшей ранее схеме управления системой таможенных органов не приходится. Их ожидает еще одно новшество. Так, согласно внесенным 26 июня 2008 г. в ТамК РФ изменениям, нормативно-правовое регулирование сферой таможенного дела раздвоилось. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенного дела возложены на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, т. е. на ФТС России, а функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров — на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области финансов, а точнее — на Министерство финансов РФ.
Нельзя не обратить внимания на юридическую неточность формулирования разделения функций ФТС России и Минфина России по нормативно-правовому регулированию. Из закрепления за ФТС России общей функции в сфере таможенного дела, а Минфина России — в сфере таможенных платежей и таможенной стоимости можно сделать ошибочный вывод, что таможенные платежи и таможенная стоимость не входят в понятие «таможенное дело», что не соответствует действительности. 
Во избежание неоправданного расщепления понятия «таможенное дело», более правильной была бы следующая формулировка: «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, за исключением сферы таможенных платежей
и определения таможенной стоимости товаров, нормативно-правовое регулирование которых возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области финансов».
 Передача Минфину России функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров не является чем-то неожиданным. Взаимосвязь финансовой основы деятельности Минфина России и таможенных органов очевидна. В научных кругах давно уже поднимался вопрос о необходимости подчинения таможенной службы России Министерству финансов РФ. Поскольку таможенная и налоговая службы на современном этапе выступают основными аккумуляторами доходов бюджетной системы, управление ими, отмечает Е.Ю. Бакаева, должно находиться в одних руках[3]. Сторонники этой идеи подкрепляют свои выводы зарубежной практикой отнесения таможенных служб к ведению национальных министерств финансов. Во Франции Генеральная дирекция налогов находится в ведении Министерства экономики, финансов и бюджета;
в США Таможенная служба подчинена Министерству финансов; в Австралии деятельность Тарифного управления возглавляет также Министерство финансов.
Вместе с тем нельзя не учитывать особый правовой статус таможенных органов, многофункциональность их деятельности. Таможенные органы выполняют как фискальные, так и правоохранительные функции. Причем в науке до сих пор нет единого мнения о том, какая из этих функций приоритетна[4].
По нашему мнению, передача Минфину России функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров является оптимальным управленческим решением. С одной стороны, в стране обеспечивается единство налоговой политики, с другой — сохраняется самостоятельность таможенных органов в сфере правоохранительной деятельности. 
Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (в ред. от 30.01.2008 ) наделяет Минфин России также контрольными полномочиями в отношении таможенных органов. Так, на министерство возложен контроль исполнения таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров. Таким образом, исчисление, взимание таможенных платежей, определение таможенной стоимости будет находиться под двойным контролем: самих таможенных органов и Минфина России.
В целом данный подход не нов для системы таможенных органов. Еще в 2004 году ТамК РФ был дополнен положениями, предусматривающими возможность для федерального министерства, уполномоченного в области финансов, совместно с федеральным министерством, в ведении которого находится федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, осуществлять в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, контроль исполнения таможенными органами нормативных правовых актов в области таможенного дела.
Постановлением Правительства РФ от 28.09.2005 № 585 был утвержден Порядок осуществления контроля за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, который, как правильно отмечается в юридической литературе, устанавливал лишь общие принципы осуществления данного контроля[5]. Действовал такой порядок не более года, да и не особенно активно, в связи с чем говорить о каком-либо его реальном функционировании не приходится. Именно поэтому необходимо утвердить новый порядок осуществления Минфином России контроля исполнения таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, детализировать механизм осуществления данного контроля.
Насколько успешной будет очередная новация в системе таможенных органов, покажет время, ведь она затрагивает важнейшую составляющую деятельности таможенных органов — фискальную, т. е. пополнение федерального бюджета страны. Именно поэтому требуется максимально и тщательно выверенный подход к решению данной проблемы.
 
Библиография
  
1 Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8.
2  См.: Панкова О.В. Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы // КонсультантПлюс.
3 См.: Бакаева Е.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации:
Дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2005.
4 См.: Новиков А.Б. Роль фискальной функции в формировании статуса таможенных органов Российской Федерации // Таможенное дело. 2007. №  2.
5 См.: Большаков А. Таможенная стоимость под двойным контролем // Бизнес-адвокат. 2006. № 5.