Новые правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

УДК 342.565.2

Страницы в журнале: 80-85

К.А. Будаев,

кандидат юридических наук, профессор Бурятского государственного университета, Заслуженный юрист Российской Федерации Россия, Улан-Удэ

Рассматриваются деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по защите прав граждан; нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; новые правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, позиция, право, субъект, судья, институт, статья, судебная власть, закон, Республика Бурятия.

Конституционный Суд Республики Бурятия (далее — КС Бурятии), одного из субъектов Российской Федерации, созданный в 1995 году, в период своей деятельности прилагал значительные усилия, чтобы статьи Конституции Республики Бурятия были реально действующими, а не декларативными, на деле защищал конституционные права и свободы граждан, закрепленные в гл. 2 (в статьях 15—59) Конституции Бурятии, повышал качество принимаемых нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, чтобы возрос уровень доверия к ним со стороны населения. Решения КС Бурятии способствовали претворению в жизнь общефедеральных конституционных принципов на уровне республики, таких как разделение властей, самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, четкое разграничение их полномочий, взаимный контроль, равенство всех перед законом и судом.

Несмотря на это исполнительный и законодательный органы Республики Бурятия после отставки Председателя КС Бурятии в феврале 2012 года по достижении предельного возраста пребывания в должности судьи в соответствии с Законом Республики Бурятия от 25.10.1994 № 42-I «О Конституционном Суде Республики Бурятия» (далее — Закон № 42-I) не приняли мер по избранию нового председателя суда. Двое оставшихся судей, не имея кворума, не могли рассматривать дела, доработав до окончания 5-летнего срока, на который были избраны (до апреля 2013 года), перешли на другую работу. Народный Хурал (Парламент) Республики Бурятия 5 ноября 2013 г. приостановил действие Закона № 42-1 [14, с. 12] ввиду отсутствия источников финансирования, хотя бюджет КС Бурятии за все годы существования не превышал 0,03% от годового бюджета республики.

Законом Республики Бурятия от 14.11.2013 № 92-V (далее — Закон № 92-V) с 1 января 2014 г. по 31 декабря 2016 г. было приостановлено функционирование КС Бурятии. Законом Республики Бурятия от 15.12.2014 № 879-V «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия “О республиканском бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов”» Закон № 92-V признан утратившим силу, и деятельность КС Бурятии приостановлена до 31 декабря 2017 г.

За 2012—2013 год в СМИ Республики Бурятия были опубликованы ряд статей в защиту КС Бурятии. С. Белобородов замечает: «А вот что будет с самым действенным институтом защиты прав граждан, доказавшим свою эффективность на практике, — Конституционным Судом Бурятии — нам выяснить не удалось» [4, с. 4]. В. Бадмаев утверждает: «Только Конституционный суд мог бы разрешить серьезные споры, касающиеся спорного продолжения полномочий Народного Хурала или, например, разрешить вопрос с полномочиями нынешнего мэра Улан-Удэ Александра Голкова» [2, с. 4], и указывает, что КС Бурятии — это, прежде всего, политический орган, следящий за исполнением Конституции Бурятии, по которой Бурятия — демократическое правовое государство. С утратой работоспособности этого института Конституция Бурятии превращается в пустую бумажку, а ее статьи становятся ни к чему не обязывающими пожеланиями из прошлого [3, с. 6]. А. Григорьев замечает: в республике были созданы институты уполномоченных по правам ребенка, по правам человека, Общественная палата, в целях экономии бюджетных средств, поэтому был предложен вариант смешанного состава судей, часть судей работает на постоянной основе, часть судей работает на сессионной основе на общественных началах (из числа преподавателей права, адвокатов, судей, находящихся в почетной отставке) [5, с. 14]. Борьба за восстановление деятельности КС Бурятии продолжилась уже на официальном уровне, этим активно занимается Общественная палата Республики Бурятия, депутат Государственной Думы В.М. Мархаев в конце 2013 года обратился с письмом к Президенту РФ В.В. Путину и получил письмо от начальника Государственно-правового управления Администрации Президента РФ, помощника Президента РФ Л.И. Брычевой. В 2005 году она выступала в защиту Уставного суда Санкт-Петербурга и встала на защиту КС Бурятии. В своем письме она указала, что действие Закона № 42-I невозможно приостановить без ущерба для нормального функционирования КС Бурятии. При этом ни Конституция Бурятии, ни федеральное законодательство не предоставляют законодателю право приостанавливать деятельность действующих судов. Письмо было направлено Полномочному представителю Президента РФ в Сибирском федеральном округе (ныне губернатор Красноярского края) В.А. Толоконскому для урегулирования ситуации.

К 2014 году в СМИ республики продолжались выступления за возобновление деятельности КС Бурятии. В. Хонихоев, председатель общественной организации «Правовая поддержка», отмечал: «Это не инструмент власти, это наш инструмент, инструмент народа».

В.М. Мархаев утверждал: «Мы получили ответ из структуры Президента России о том, что шаги нашего Хурала неправильные». П. Дудин, председатель Комиссии по правам человека Общественной палаты Бурятии, указал: «В отличие от судов общей юрисдикции, конституционное правосудие не предполагает массового обращения. Оно имеет место там и тогда, где и когда имеется нарушение Конституции» [9].

Вячеслав Наговицын, Глава Республики Бурятия, заметил, что работа КС Бурятии не упразднена, а приостановлена. При необходимости его работа может быть возобновлена. В.М. Мархаев вместе с помощником А. Эрдынеевым, аспирантом юридического факультета Бурятского государственного университета, подготовили запрос, собрали требуемые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ подписи депутатов Государственной Думы и направили запрос в Конституционный Суд РФ [13].

Третьего марта 2015 г. было принято определение КС РФ № 421-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия “О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия “О республиканском бюджете на 2015 на плановый период 2016 и 2017 годов”» (далее — Определение № 421-О), где были сформулированы ряд правовых позиций, которыми должны впредь руководствоваться исполнительные и законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-первых, в Определении № 421-О указано, что закон о бюджете как особый нормативный правовой акт, предназначенный для обеспечения финансовой основы осуществления конституционных полномочий органов публичной власти, не может использоваться ни для изменения правового статуса конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, его полномочий, порядка образования и деятельности, ни для приостановления и прекращения его деятельности. Если такое произошло, как это случилось в Бурятии, то это означает недопустимое вмешательство законодательной власти в функционирование институтов правосудия, нарушает установленные Конституцией РФ положения о разделении властей, о самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и о финансировании судов, которые должны обеспечивать независимое осуществление правосудия (статьи 10, 120, 124). Кроме того, КС РФ подчеркнул, что Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ) не предусматривает возможности приостановления деятельности каких-либо судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, КС РФ впервые огласил правовую позицию о том, что субъект Российской Федерации не лишен возможности — при наличии конституционно значимых оснований и посредством надлежащей конституционно-правовой (уставно-правовой) процедуры — решать вопрос о целесообразности дальнейшего функционирования учрежденного им конституционного (уставного) суда. При этом субъект Российской Федерации должен учитывать не только свои финансовые возможности, но и другие обстоятельства, характеризующие его потребности в органе конституционного контроля, эффективность его деятельности, включая число рассмотренных им обращений за определенный календарный период, возможность продолжения его работы на иных условиях. Что касается потребности в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, то КС РФ не осуществляет проверку конституционности муниципальных нормативных правовых актов. Согласно ч. 1 ст. 27 Закона № 1-ФКЗ конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации в случае его создания может рассматривать вопросы соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

В связи с этим мы полностью согласны с мнением профессора С.В. Нарутто о том, что муниципальные нормативные правовые акты занимают в системе правовых актов наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества — более чем 24 тысяч муниципальных образований. И именно этого уровня нормативные акты, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по мотивам нарушения прав граждан и организаций, вторжения в «чужую» компетенцию, нарушения порядка принятия и опубликования акта и т. д. Поэтому значимость проверки муниципальных актов именно в конституционном (уставном) производстве субъектов Российской Федерации трудно переоценить [12].

В своем докладе, посвященном 20-летию Государственной Думы, С.Е. Нарышкин сказал, что Государственной Думой за этот период принято около 5 тысяч федеральных законов, примерно за этот же период законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли десятки тысяч нормативных правовых актов, а органы местного самоуправления по стране — сотни тысяч. Если на федеральном уровне конституционный контроль осуществляется успешно, как это показал опыт и практика деятельности КС РФ, то на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления существующие конституционные (уставные) суды не могут пока обеспечивать своевременное устранение неконституционности нормативных правовых актов ввиду своей малочисленности. Из 85 субъектов только 17 закрепили соответствующие положения в своих основных законах, приняли законы о конституционных (уставных) судах, создали организационно-правовые основы их деятельности. Они, начиная с 1992 года (первый суд — в Республике Дагестан, последний из созданных — в Республике Ингушетия в 2010 году) вынесли на 1 июня 2012 г. 1451 решение, из них 749 постановлений.

В конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации больше всех обращались граждане, особенно по социальным вопросам. Это подтверждается практикой работы Конституционного Суда Республики Татарстан (далее — КС Татарстана). Наибольшую часть дел КС Татарстана составляет судопроизводство по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Доля судебных постановлений по данной категории дел составляет более 80%, вследствие чего защита основных прав и свобод человека и гражданина от действия неконституционных нормативных правовых актов является одним из главных направлений деятельности КС Татарстана.

Как правило, данные дела затрагивают вопросы защиты конституционных прав и свобод граждан в области социального обеспечения. Не случайно наиболее частыми заявителями в КС Татарстана выступают такие категории граждан, как пенсионеры, ветераны войны и тыла, бывшие несовершеннолетние узники фашизма, работники станций скорой медицинской помощи, малообеспеченные граждане, а также иные лица — получатели социальных льгот и пособий. Вместе с тем гарантии защиты конституционных прав и свобод распространяются не только на отдельных граждан, но и на их объединения [6, с. 229].

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в своей практической деятельности реально защищают не только политические, но, и даже в большей степени, экономические права граждан. Если бы конституционные (уставные) суды были во всех субъектах Российской Федерации, то десятки тысяч граждан получили бы защиту своих прав в этих судах.

Кроме того, мы полностью согласны с тезисом [6, с. 234], что КС Татарстана (авангард конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации) при вынесении своих итоговых решений систематически опирается на правовые позиции, сформулированные в решениях КС РФ. Как свидетельствует статистика, КС Татарстана почти в 80% своих постановлений при формировании правовых позиций в той или иной мере использовал итоговые решения КС РФ, обеспечивая тем самым более глубокое влияние правовых позиций КС РФ на республиканскую правовую систему, согласованность региональных и федеральных правовых норм. Такая же примерно практика и у остальных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Вследствие этого исполнение решений КС Татарстана и конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации является одновременно реализацией правовых позиций КС РФ и тем самым способствует, с одной стороны, укреплению единого правового пространства в Российской Федерации, а с другой стороны, обеспечению базового принципа построения Российского государства — принципа федерализма.

Если КС РФ за 1995—2011 годы вынес 315 постановлений, из них 227 по защите прав и свобод граждан, то можно констатировать, что немалая работа была проведена всего 17 конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации по защите прав и свобод граждан России, проживающих на территории их субъектов, и по укреплению единого конституционно-правового пространства страны.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание Президента РФ В.В. Путина — гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина — на создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации, так же, как во всех субъектах России, по предложению президентов Российской Федерации (В.В. Путина и Д.А Медведева) появились уполномоченные по правам человека, защите прав детей, предпринимателей и общественные палаты.

В Определении № 421-О сформулированы выводы о возможности продолжения работы КС Бурятии и, соответственно, конституционных (уставных) судов всех субъектов Российской Федерации на иных условиях. Что имелось в виду под деятельностью органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации на иных условиях? Может, речь идет о составе суда, где часть судей работает на постоянной профессиональной основе, а часть судей — на непостоянной основе. Об этом ранее писали статьи и вносили свои предложения С.А. Авакьян [1], В.А. Кряжков [11] и В.В. Кровельщикова [10]. Кроме того, Председатель КС РФ В.Д. Зорькин в своей вступительной статье к выходу 7-томного издания решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в 2010 году отметил, что региональные органы конституционной юстиции, по всей видимости, еще не в полной мере раскрыли свой потенциал. Региональному законодателю, очевидно, следует задуматься над оптимизацией порядка формирования и деятельности конституционных (уставных) судов, включая совершенствование перечня их полномочий. По существу, снятие проблемы конкуренции компетенции судов общей и арбитражной юрисдикции, с одной стороны, и региональных конституционных (уставных) судов, с другой стороны, может быть осуществлено посредством превращения последних в своеобразные аналитические, научно-методические центры теории и практики регионального конституционализма, где на основании обобщения проблем регионального законодательства формировались бы предложения по его совершенствованию, исключению противоречивости нормативно-правового материала, а также устранению дефектов в сфере правоприменения. По всей видимости, указанному направлению развития этих органов не противоречила бы передача им такой функции, как предварительный нормоконтроль [8, с. 27].

Судья КС РФ Г.А. Жилин поддержал предложения о необходимости принятия специального федерального закона, целостно определяющего правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в котором были бы аккумулированы в том числе и соответствующие правовые позиции КС РФ [15]. В таком законе могли бы быть предусмотрены и нормы, направленные на оптимизацию условий по созданию в регионах органов конституционной судебной юрисдикции.

В частности, Закон № 1-ФКЗ и Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон № 3132-I) положения об осуществлении судьями правосудия и исполнении ими своих обязанностей на профессиональной основе распространяют и на судей конституционных (уставных) судов, не предоставляя права субъектам Российской Федерации отступать от этих универсальных правил в зависимости от специфики регионов. В то же время федеральный законодатель в исключение из общих правил мог бы предусмотреть возможность функционирования в регионах конституционных (уставных) судов, состоящих полностью или частично из судей, выполняющих свои обязанности на непрофессиональной основе. Такое регулирование, предусматривающее возможность введения дополнительной формы участия граждан в отправлении правосудия (наряду с присяжными и арбитражными заседателями), способствовало бы и реализации соответствующего положения ч. 5 ст. 32 Конституции РФ [7].

Если бы эти предложения воплотились в жизнь, то конституционные (уставные) суды были бы созданы во всех субъектах Российской Федерации, и сама по себе отпала бы одна из главных причин отказа в создании суда — нехватка финансовых средств. Что касается Республики Бурятия, то в сентябре 2015 года Народный Хурал (парламент) Республики Бурятия отменил принятый им Закон № 42-I, т. е. исполнил Определение № 421-О. Теперь обсуждается вопрос о формировании нового состава суда. В целях экономии бюджетных средств имеются предложения об избрании председателя суда на постоянной основе и двух судей на непостоянной сессионной основе.

Вместе с тем в этом вопросе среди юристов в республике нет единодушия. Некоторые считают, что назначение судей для работы на непостоянной сессионной основе в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации будет противоречить федеральным законам № 1-ФКЗ и № 3132-I. Другие исследователи предлагают подготовить законопроект о внесении изменений и дополнений в эти законы и через депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представляющих Республику Бурятия, направить его для рассмотрения в Государственную Думу.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Закон о конституционном суде земли Мекленбург-Форпоммерн (ФРГ): пояснения, перевод, комментарии // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. № 6.

2. Бадмаев В. Год без суда // Номер один. 2013. 6 фев. № 5. С. 4.

3. Бадмаев В. Конституция осталась без защитников // Номер один. 2013. 1 мая. № 17. С. 6.

4. Белобородов С. Суррогаты вместо права // МК в Бурятии. 2012. 12—19 дек. С. 4.

5. Григорьев А. Стоит ли торопиться? // Молодежь Бурятии. 2013. 3 апр. № 14. С. 14.

6. Демидов В.Н. Вопросы реализации итоговых решений Конституционного суда Республики Татарстан // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства (вып. VII): сб. науч. тр. Казань: ООО «Офсет-сервис», 2012. С. 229, 234.

7. Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1 (37).

8. Зорькин В.Д. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: результаты работы, проблемы, перспективы // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 1992—2008 гг.: в 7 т. / под общ. ред. М.В. Кротова. СПб., 2010. Т. 1. С. 27.

9. Иринцеева Л. Общественная палата выступает за возобновление работы Конституционного суда. Телекомпания АригУс, видеосюжет от 05.02.2014. URL: http://www.arigus-tv.ru/news/item/62598

10. Кровельщикова В.В. Закон о Конституционном суде земли Берлин, Регламент Конституционного суда земли Берлин (ФРГ): пояснение, перевод, комментарий // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: мат. всерос. совещания (Москва, 24.12.1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. М., 2000.

11. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1996. № 5.

12. Нарутто С.В. Оспаривание муниципальных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: теория и практика // Материалы межрегионального круглого стола 07.12.2009 «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы развития».

13. Олзоева Т. Конституционный суд Республики Бурятия — Быть или не быть? URL: http://gazetarb.ru/

14. О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия: закон Республики Бурятия от 05.11.2013 № 92-V // Бурятия. 2013. 21 нояб. № 153. С. 12.

15. Петров А.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3 (33).