Новые уголовно-правовые меры охраны отношений в сфере закупок для государственных нужд

УДК 343.352

Страницы в журнале: 90-94

М.В. Бавсун,

доктор юридических наук, профессор, зам. начальника Омской академии МВД России по научной работе Россия, Омск kafedramvd@mail.ru

В.Н. Борков,

доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного права Омской академии МВД России Россия, Омск borkovv@mail.ru

Новые уголовно-правовые меры охраны отношений в сфере закупок для государственных нужд требуют критического осмысления. Сложно согласиться с размещением статей, предусматривающих ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст. 200.4 Уголовного кодекса РФ) и подкуп работника контрактной службы (ст. 200.5 Уголовного кодекса РФ), в системе Особенной части Уголовного кодекса РФ и оценкой законодателем общественной опасности соответствующих посягательств. Вопреки ранее заданной структуре уголовно-правовой охраны общественных отношений в сфере государственного оборонного заказа (статьи 201.1 и 285.4 УК РФ) применительно к иным закупкам для государственных нужд не предусмотрена специальная ответственность за злоупотребления лиц, представляющих подрядчика.

Ключевые слова: злоупотребления, сфера закупок, работник контрактной службы, подкуп работника контрактной службы, злоупотребления при выполнении государственного оборонного заказа, злоупотребления подрядчика.

Уголовный кодекс РФ дополнен нормами, предусматривающими ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст. 200.4) и подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок (ст. 200.5). Трудно объяснить, по какой причине законодатель разместил указанные запреты в главе 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» УК РФ. В подавляющем большинстве случаев субъектами данной группы преступлений являются предприниматели, а также лица, незаконно занимающиеся предпринимательской деятельностью, а сами посягательства состоят в нарушении интересов контрагентов и невыполнении имущественных обязанностей перед государством. Законодательство Российской Федерации о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Преступления, предусмотренные статьями 200.4 и 200.5 УК РФ, представляют собой посягательства сотрудников государственных организаций и лиц, их подкупающих, на нормальное функционирование государства, поэтому ответственность за их совершение следовало бы предусмотреть в главе 30 УК РФ.

Статья 200.4 УК РФ запрещает нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд работником контрактной службы, контрактным управляющим, членом комиссии по осуществлению закупок, лицом, осуществляющим приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иным уполномоченным лицом, представляющим интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые не являются должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило крупный ущерб. Законодатель намерено уточнил, что исследуемое преступление совершают работники контрактной службы, не являющиеся должностными лицами. Они не уполномочены принимать административно-хозяйственные решения по распоряжению бюджетными средствами, но могут причинить ущерб незаконными действиями при исполнении своих профессиональных обязанностей.

В тексте ст. 200.4 УК РФ избыточно из круга возможных субъектов исключаются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации. Упоминание о них излишне, так как сотрудники негосударственных организаций априори не могут совершить данное преступление. С июля 2015 года лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, признаны должностными. Перечисленные организации занимаются предпринимательской деятельностью не только для извлечения прибыли, но и для решения важных общенародных задач. Их деятельность направлена на осуществление государственных функций и подотчетна государству, поэтому совершенно обоснованно порядок закупок ими товаров, работ и услуг регламентируется федеральным законодательством.

Норма, предусматривающая ответственность за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющего приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иного уполномоченного лица, представляющего интересы заказчика в сфере закупок (ст. 200.5 УК РФ), применяется только в том случае, если в содеянном отсутствуют признаки взяточничества (статьи 290 и 291 УК РФ) и коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ). Заметим, что на необходимость исключения коммерческого подкупа при квалификации преступлений, предусмотренных частями 4—6 ст. 200.5 УК РФ, законодатель указал напрасно, так как негосударственные коммерческие организации в контрактных отношениях заказчиком быть не могут.

Выявление признаков взяточничества, которые отсутствуют в подкупе работника контрактной службы, решает вопрос о разграничении данных посягательств. Преступления, предусмотренные статьями 200.5, 290 и 291 УК РФ, отличаются субъектом — получить взятку может только должностное лицо, и соответствующим его статусу характером служебного поведения, за которое виновный получает незаконное вознаграждение. Так, взятку получают и передают за действия (бездействие), представляющие собой использование должностных полномочий, создающие юридические последствия для других лиц. В соответствии с п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» не образует состав получения взятки «принятие должностным лицом денег, услуг имущественного характера и т. п. за совершение действий (бездействие), хотя и связанных с исполнением его профессиональных обязанностей, но при этом не относящихся к полномочиям представителя власти, организационно-распорядительным либо административно-хозяйственным функциям» [2]. При совершении преступления, предусмотренного ст. 200.5 УК РФ, виновный получает вознаграждение за технические действия, сами по себе не являющиеся реализацией административно-хозяйственных полномочий, но, безусловно, с ними связанные. Деяния такого недолжностного лица направлены на создание фактических оснований для последующего заключения либо незаключения контракта уполномоченными лицами, а также его оплаты. Они могут состоять в мониторинге и аудите закупок, техническом участии в их планировании и обосновании. Работник контрактной службы может быть подкуплен для совершения им действий, возможных благодаря его техническому участию в информационном обеспечении осуществления закупок, электронном документообороте, определении поставщиков, контроле за выполнением ими своих обязательств.

УК РФ не содержит специальной нормы, предусматривающей ответственность за посредничество в подкупе работника контрактной службы, как это сделано применительно к взяточничеству и коммерческому подкупу. Если субъект непосредственно передает предмет подкупа в контрактной сфере по поручению лица, передающего данное материальное вознаграждение, или лица, его получающего, либо иным образом способствует этим лицам в достижении или реализации соглашения между ними о передаче и получении предмета подкупа, его действия должны квалифицироваться со ссылкой на ст. 33 УК РФ как соучастие в совершении преступления, предусмотренного ст. 200.5 УК РФ.

Статья 200.5 УК РФ не дифференцирует ответственность в зависимости от законности или незаконности действий, для совершения которых подкупается работник контрактной службы, контрактный управляющий или член комиссии по осуществлению закупок. При этом содержание закона о внесении изменений в УК РФ является реакцией на распространенные факты получения вознаграждения работниками контрактной службы за нарушение ими законодательства о контрактной системе в интересах дающих. В таких случаях действия виновного следует квалифицировать по совокупности преступлений, установленных в частях 4—6 ст. 200.5 и ст. 200.4 УК РФ.

Предусмотрев ответственность за злоупотребление представителей государственного заказчика, законодатель оставил открытым вопрос об уголовно-правовых последствиях преднамеренного невыполнения условий государственного контракта подрядчиком. Например, ст. 130 УК РСФСР 1922 года карала за «неисполнение обязательств по договору, заключенному с государственным учреждением или предприятием, если доказан заведомо злонамеренный характер неисполнения договора или иные заведомо недобросовестные по отношению к государству действия, даже если эти действия выразились в возвращении авансов до срока и отказе от дальнейшего исполнения договора, но с использованием предоставленных государством средств на цели, не относящиеся к исполнению обязательств по договору». Квалифицированный состав данной нормы, предусматривающий возможность назначения «высшей меры наказания (Изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно. — М.Б., В.Б.) с конфискацией всего имущества», вменялся «если… доказан явно злостный характер этих деяний и они сопровождались предварительным соглашением между агентами казны и контрагентами ее». Статья 131 УК РСФСР 1926 года предусматривала ответственность за «неисполнение обязательств по договору, заключенному с государственным или общественным учреждением или предприятием, если при рассмотрении дела в порядке гражданского судопроизводства обнаружен злонамеренный характер неисполнения».

И сегодня подрядчики не выполняют взятые на себя обязательства, вступая в сговор с сотрудниками государственных организаций, необоснованно повышают цены на оказываемые услуги, обеспечивают приемку невыполненных работ. В интервью газете «Коммерсант» начальник Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России А. Курносенко отмечает: «Основные способы хищений все те же: необоснованное завышение цен на материально-технические ценности и оказываемые услуги, а также завышение объемов выполненных работ. Но главным остается вывод средств через подрядные организации, аффилированные с лицами, отвечающими за распределение и освоение средств. Классический пример таких хищений — совершенные при строительстве космодрома Восточный. Там бывали случаи, когда в качестве исполнителей одного договора оформлялось до десятка подрядчиков» [1]. Тем не менее с точки зрения процессуальной обеспеченности уголовно-правовых запретов, установить факт оплаты невыполненных работ, неоказанных услуг или их оплаты по цене, заведомо превышающей их рыночную стоимость, значительно проще, чем доказать получение материального вознаграждения работниками контрактной службы. Коррупционеры предпринимают разнообразные меры, направленные на сокрытие своей преступной деятельности. А. Курносенко утверждает: «Взяточничество по-прежнему отличается высокой латентностью, причем она проявляется не только в нежелании взяткодателей сообщать о преступлениях. Появляются новые методы конспирации, меняются способы передачи взяток: используется удаленный доступ, офшоры, аффилированные через третьих лиц фирмы, различные электронные платежные системы» [1].

Дополнение УК РФ специальной нормой, предусматривающей ответственность за злоупотребления в сфере закупок, совершаемые только работниками контрактной службы (ст. 200.4 УК РФ), и игнорирование вреда, причиняемого действиями или бездействием подрядчиков, выглядит нелогичным. Например, новые статьи 201.1 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» и 285.4 «Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» УК РФ усиливают ответственность за злоупотребления в сфере исполнения государственного оборонного заказа, совершаемые как должностными лицами организаций, выступающих в качестве государственного заказчика, так и руководителей организаций-исполнителей. Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — Закон о государственном оборонном заказе) предписывает контролирующему органу возбуждать и рассматривать дела о нарушении исполнителями законодательства в сфере государственного оборонного заказа (ст. 15.11). Характеристику таких нарушений содержит ч. 3 ст. 8 Закона о государственном оборонном заказе, которая запрещает действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, влекущие за собой необоснованное завышение цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта, в том числе действия (бездействие), направленные: 1) на включение в себестоимость производства продукции затрат, не связанных с ее производством; 2) на установление экономически, технологически и иным образом не обоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке; 3) на использование полученных по государственному контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа. Такие же нарушения совершаются исполнителями государственных контрактов, не связанных с оборонным заказом.

Не во всех ситуациях причинение представителями подрядчиков ущерба государству происходит благодаря их сговору с работниками контрактных служб организаций-заказчиков. В таких случаях признавать их соучастниками преступления, предусмотренного ст. 200.4 УК РФ, нельзя, и лица, совершающие общественно опасные деяния, могут остаться вне сферы уголовно-правового воздействия. При этом важно обратить внимание на неадекватность оценки законодателем степени общественной опасности преступных злоупотреблений работников контрактной системы (ст. 200.4 УК РФ). Неверное определение места нормы об ответственности сотрудников государственных организаций за посягательства на общественные отношения, которые развиваются в связи с осуществлением закупок для государственных нужд, привело к необоснованному ослаблению ее репрессивности и предупредительного потенциала. Законодатель явно недооценивает общественную опасность преступлений в сфере экономической деятельности (глава 22 УК РФ). И ранее, и сегодня под предлогом оказываемого на бизнес административного давления и по другим надуманным причинам разрабатываются всевозможные концепции либерализации ответственности предпринимателей и иных лиц, совершающих преступления под видом предпринимательской деятельности. В УК РФ периодически вносятся изменения, увеличивающие суммы вреда и ущерба, необходимые для признания общественно опасных деяний в экономической сфере преступлениями, а также создающие специальные основания освобождения предпринимателей, совершивших общественно опасные деяния, от уголовной ответственности.

Именно в главе 22 УК РФ «оказался» запрет на злоупотребления, совершаемые представителями организаций — государственных заказчиков. Ответственность по ст. 200.4 УК РФ наступает только в случае, когда нарушение субъектом законодательства Российской Федерации о контрактной системе причинило крупный ущерб. В соответствии с примечанием к ст. 170.2 УК РФ таким крупным ущербом признается сумма, превышающая 2,25 млн рублей, а особо крупным (п. «б» ч. 2 ст. 200.4 УК РФ) — 9 млн рублей. При этом за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 200.4 УК РФ, установлено наказание до 3 лет лишения свободы, а за совершение того же деяния, причинившего особо крупный ущерб, — до 7 лет лишения свободы.

Заметим, что в главе 21 «Преступления против собственности» УК РФ суммы крупного и особо крупного размера стоимости похищенного имущества определены в 250 тыс. рублей и 1 млн рублей (п. 4 примечания к ст. 158 УК РФ). Это в 9 раз меньше, чем применительно к злоупотреблению в сфере закупок. Между тем за присвоение или растрату вверенного имущества в крупном размере предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до 6 лет (ч. 3 ст. 160 УК РФ), т. е. в 2 раза больше, чем в ч. 1 ст. 200.4 УК РФ, а за растрату в особо крупном размере — 10 лет (ч. 4 ст. 160 УК РФ). Получается, что для признания злоупотребления в сфере государственных закупок преступлением — речь идет об основном составе — причиненный ущерб должен в 9 раз превышать крупный размер хищения с использованием служебного положения. Таким же образом, в сравнении с мошенничеством, совершенным в крупном и особо крупном размере, в ст. 200.4 УК РФ в 9 раз увеличен размер ущерба и в 2 раза уменьшен срок наказания в виде лишения свободы. Мы взяли для примера статьи 159 и 160 УК РФ, так как предусмотренные ими преступления часто совершаются виновными с использованием своего служебного положения, что учтено в третьих частях указанных норм, и их можно охарактеризовать как смежные по отношению к ст. 200.4 УК РФ.

Список литературы

1. Голубев А. Важен не размер взятки, а принцип неотвратимости наказания: интервью начальника ГУЭБиПК МВД РФ Андрея Курносенко о борьбе с коррупцией и защите бюджетных средств // Коммерсант. 2018. 16 мар.

2. О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях: постановление Пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24 // Российская газета. 2013. 17 июля.