Нормативно-правовое регулирование деятельности по обеспечению безопасности на транспорте (на примере авиационной отрасли)

УДК 342.6:347.82 

Страницы в журнале: 39-43

И.Н. ЕГОРУШКИН,

соискатель кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета, заместитель генерального директора по авиационной безопасности ОАО «Саратовские авиалинии» e-mail: egorushkin@saravia.ru

Выявляются правовые проблемы в сфере транспорта, пробелы, противоречия нормативно-правового регулирования; разрабатываются рекомендации для внесения изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность по обеспечению безопасности в сфере транспорта и адаптации российских норм права к требованиям международных стандартов.

Ключевые слова: безопасность, транспорт, правовое регулирование, система безопасности, воздушный транспорт, транспортная безопасность.

Legal regulation of safety in transport (for example, the aviation industry)

Yegorushkin I.

Legal issues identified in the transport sector, gaps and contradictions of legal regulation, developed recommendations for changes to the regulations governing the activities of safety in transport, adaptation to the Russian law with international standards.

Keywords: security, transport, regulation, security, air transport, transport safety.

Система национальной безопасности в качестве объекта защиты предусматривает защиту личности, общества и государства. При этом действующее законодательство выделяет общие виды безопасности в зависимости от факторов угрозы. К ним относятся угрозы природного, техногенного и социогенного характера. Также можно выделить отдельные угрозы от конкретного фактора: пожара, радиационного загрязнения и т. д. Одной из подсистем национальной безопасности выступает система обеспечения безопасности на воздушном транспорте.

Проблема обеспечения безопасности на воздушном транспорте связана с отсутствием научного подхода к построению системы безопасности, охватывающей все субъекты правоотношений, позволяющей обеспечивать должный уровень защищенности в зависимости от конкретных угроз.

Реализация этой важной государственной задачи предполагает использование специфических юридических средств. По мере интеграции российских транспортных предприятий в мировое экономическое пространство и их модернизации требуется адаптация российской нормативно-правовой базы к международным стандартам, в том числе и в области обеспечения безопасности.

Существующий уровень административно-правового регулирования этой важной сферы не может оцениваться удовлетворительно.

Одной из «болевых точек» является положение на авиационном транспорте: количество чрезвычайных ситуаций в 2011 году увеличилось, по сравнению с 2010 годом, в 1,8 раза, аварий на малой авиации — в 1,6 раза[1].

Рост числа чрезвычайных ситуаций связан не только с низким уровнем контроля над техническим состоянием авиации и нарушениями правил выполнения полетов, но и в значительной степени с несовершенством нормативно-правовой базы в этой сфере.

В настоящее время деятельность в сфере авиации России регламентируют более 30 федеральных законов, свыше 10 указов Президента РФ, 50 постановлений Правительства РФ и 150 ведомственных актов. Положения ряда из них противоречат друг другу, препятствуя развитию авиационной деятельности.

Состояние правового регулирования в области обеспечения безопасности вообще и безопасности в сфере транспорта в частности сравнимо с уровнем регулирования налоговых отношений в 90-х годах ХХ века: наличие разрозненных приказов, инструкций, писем и иных документов, юридическая сила которых вызывает серьезные сомнения, отсутствие системного подхода и логичного, нормативно закрепленного понятийного аппарата дестабилизирует систему обеспечения безопасности.

Эффективность действующих нормативных актов определяется конкретностью используемых в законе различных понятий и правовых категорий, позволяющих давать реальную и практическую оценку деятельности. Определенность категорий и понятий исключает произвольное применение правовых терминов, позволяет отобразить фактические признаки правовых категорий, а также единообразно применять существующие правила, стандарты, требования, предъявляемые государственными органами к различным видам деятельности.

Наиболее адекватна в этом отношении система защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, созданная постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» (далее — Постановление № 897)[2], которая охватывает единственный вид транспорта и призвана обеспечивать его защиту от одного вида угроз.

Особое место в нормативно-правовом поле занимает Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее — Стратегия)[3]. Стратегия определяет национальную безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

В соответствии с положениями Стратегии целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

В соответствии с нормами Стратегии главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать: усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности; совершенствование нормативно-правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом; повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом; расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

Государство при обеспечении национальной безопасности исходит из необходимости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй.

Таким образом, в основе системы национальной безопасности лежат безопасность личности, общества и государства. Однако отсутствие нормативно закрепленных понятий «личная безопасность», «общественная безопасность» и «государственная безопасность» не позволяет разграничить эти термины и применять к ним единообразное толкование, а также регламентировать правомерные способы и средства обеспечения обозначенных видов безопасности.

Рассматривая вопрос обеспечения безопасности в отдельной сфере деятельности, а именно на воздушном транспорте, сталкиваемся со схожими проблемами. В области воздушного транспорта терминов и определений видов безопасности в избытке. При этом дефиниции видов безопасности даны в нормативных актах, имеющих различный статус.

Определенный отпечаток на существующем положении дел в отрасли оставила реализация мероприятий административной реформы, результаты которой предполагали рост удовлетворенности граждан качеством предоставляемых государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления.

Российская Федерация, являясь государством—участником Конвенции о международной гражданской авиации 1944 года, обязана демонстрировать стремление к соблюдению единообразия правил, стандартов, требований международной организации гражданской авиации. Одним из таких требований является наличие в государстве единого ведомства, которое отвечает за развитие гражданской авиации.

Министерства, как это и задумывалось в начале административной реформы, должны были реально управлять вверенными им ресурсами и самостоятельно издавать необходимые для этого нормативные правовые акты. Но законотворческая деятельность министерств и их структур, к сожалению, свелась лишь к законодательному распределению ресурсной базы.

За время проведения административной реформы появились новые государственные структуры: службы, агентства, департаменты, которым было делегировано более 1500 функций, часто по смыслу дублирующих друг друга. В результате сложилось запутанное распределение ответственности, которое, несомненно, еще больше усложнило работу авиапредприятий. И самое опасное — произошло размывание требований к ответственности за выполнение определенных условий функционирования авиапредприятий, что негативно сказывается на уровне безопасности полетов.

Восстановление эффективных механизмов управления безопасностью в отрасли возможно на основе принципов корпоративного управления. Данная модель соответствует определенным требованиям и является прямой рекомендацией государствам—членам международной организации гражданской авиации (ИКАО).

На сегодняшний день Россия — единственная страна в мире, которая в результате проведенных реформ осталась без общего полномочного органа управления гражданской авиацией. Сегодня отраслью руководят несколько государственных структур (Минтранс России, Росавиация, Ространснадзор, Межгосударственный авиационный комитет). Такое значительное число государственных органов, в той или иной мере занимающихся вопросами государственного регулирования, порождает целый комплекс социально-экономических трудностей. Главная проблема деятельности системы государственного регулирования на воздушном транспорте заключается в том, что ответственность за функционирование гражданской авиации распределена между несколькими федеральными органами власти, их взаимодействие не налажено, принимаемые решения недостаточно компетентны. Упразднив авиационную администрацию как единый уполномоченный и ответственный орган, Россия отошла от признанного в мировой практике принципа государственного регулирования деятельности гражданской авиации.

Как следствие, до настоящего времени не принята государственная программа обеспечения авиационной безопасности.

В соответствии со ст. 28 Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 года[4] целью государственного контроля деятельности в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности. Таким образом, авиационная безопасность и безопасность полетов как виды безопасности, которые закреплены в Воздушном кодексе РФ, равнозначны.

Определение понятия «авиационная безопасность» как состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации дано в ст. 83 Воздушного кодекса РФ, а термин «безопасность полетов» в данном законе отсутствует. Найти дефиницию «безопасность полетов» удается только в Руководстве по информационному обеспечению автоматизированной системы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации (утв. распоряжением Минтранса России от 20.05.2002 № НА-171-р[5]), согласно которому безопасность полетов — комплексная характеристика воздушного транспорта и авиационных работ, определяющая способность выполнять полеты без угрозы для жизни и здоровья людей. В целях приведения понятия «безопасность полетов» в соответствие категории безопасности целесообразно дать определение этого вида безопасности как состояния защищенности от катастроф, авиационных происшествий и инцидентов процесса движения воздушного судна.

Объединяющим элементом вышеназванных видов безопасности в области гражданской авиации, направленных на защиту авиатранспортных предприятий от актов незаконного вмешательства, не равнозначных по существу и обеспечиваемых различными ведомствами, считается понятие акта незаконного вмешательства: оно является основополагающим, вокруг него законодателем формируется комплекс мер правового характера, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Последствия акта незаконного вмешательства — это, как правило, меры юридической ответственности, поэтому данный юридический факт следует отнести к числу правонарушений, т. е. в соответствии с положениями общей теории права — к противоправным, виновным и наказуемым действиям (бездействию).

Новый вид безопасности — транспортная безопасность, — нормативно закрепленный в Федеральном законе от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»[6] (далее — Закон № 16-ФЗ), не объединил все виды безопасности, присущие отдельным видам транспорта, а распространил заимствованное из международного права и трансформированное понятие авиационной безопасности почти на все виды транспорта. При этом закрепленный в Законе № 16-ФЗ термин «транспортная безопасность» не охватил даже свой прототип — авиационную безопасность, а лишь внес новые способы защиты транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства.

Однотипные виды безопасности, присущие транспортной отрасли, такие как безопасность дорожного движения, безопасность судоходства, безопасность полетов, имеют общую основу. Угроза жизненно важным интересам личности и общества исходит от процесса эксплуатации транспортных средств, являющихся источниками повышенной опасности. Трудно найти более подходящий термин, объединяющий эти виды безопасности, чем транспортная безопасность.

Вместе с этим попытка регламентировать одним законом обеспечение безопасности отрасли вызывает некоторые вопросы. Так, положения, определенные в Законе № 16-ФЗ, поглощаются понятием «общественная безопасность«, впервые закрепленным в Концепции развития службы общественной безопасности МВД России (утв. приказом МВД России от 15.03.2002 № 240[7]). В данной концепции общественная безопасность понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями.

Поскольку понятие транспортной безопасности должно более целенаправленно учитывать потребности отрасли, целесообразно нормативно закрепить определение транспортной безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от транспортных происшествий и их последствий.

Система обеспечения авиационной безопасности, созданная Постановлением № 897, предусматривает взаимодействие различных министерств и ведомств: ФСБ России, МВД России, Минобороны России, МИД России и ГТК РФ.

Обеспечение транспортной безопасности в соответствии со ст. 4 Закона № 16-ФЗ возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, в число которых входят и авиационные предприятия. Авиационные предприятия, аэропорты и эксплуатанты (авиакомпании) обеспечивают выполнение требований норм, правил и процедур авиационной безопасности, для чего наделены Законом № 16-ФЗ специальными полномочиями. При этом возникает вопрос о правомерности действий по предупреждению и пресечению правонарушений субъектами транспортной инфраструктуры, не являющимися субъектами правоохранительной деятельности и не обладающими специальными правами, необходимыми для предотвращения актов незаконного вмешательства.

Таким образом, требуется серьезная модернизация нормативно-правовой базы, регламентирующей правовые отношения в сфере транспорта и области обеспечения безопасности на транспорте. Разработка локальных нормативных актов, направленных на урегулирование одного вида отношений, не приносит желаемого результата. Возможно, мы подошли к необходимости разработки Транспортного кодекса Российской Федерации, способного заложить основы правовых отношений в сфере транспорта, включая отношения обеспечения безопасности, устранить имеющиеся пробелы в законодательстве, систематизировать действующие нормы и предложить новые меры по улучшению правового регулирования.

Библиография

1 URL: http://kp.ru/daily/25810.5/2789779/ (дата обращения: 30.01.2012).

2 СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1795; 1998. № 11. Ст. 1293; 2003. № 20. Ст. 1911; 2006. № 52 (ч. 3). Ст. 5587.

3 Там же. 2009. № 20. Ст. 2444.

4 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383; 2011. № 50. Ст. 7351.

5 Документ опубликован не был.

6 СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

7 Документ опубликован не был.