Нормативно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности территориального общественного самоуправления

Д.К. ВАСИНА,

помощник судьи Арбитражного суда Московской области

Статья посвящена проблемам территориального общественного самоуправления.  Неоднозначное понимание природы данного правового института и его правовой значимости создает проблемы в практической деятельности ТОС. Автор полагает, что назрела необходимость принятия специального рамочного федерального закона, определяющего основные принципы организации и деятельности органов ТОС.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, местное самоуправление, полномочия местных органов власти.

В  основе нормативно-правового регулирования порядка формирования и деятельности территориального общественного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления — один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации  закреплены в Конституции РФ.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры. Гарантирование государством местного самоуправления означает также, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

Отдельная глава Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

К сожалению, ТОС прямо не предусмотрено в Конституции РФ, но может выводиться методом толкования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции  РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации .

Следовательно, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта Российской Федерации не может противоречить Федеральному закону.

Таким образом, роль Конституции РФ состоит в обеспечении права граждан на собрание и объединение для защиты общих интересов, в том числе и права на создание территориального общественного самоуправления.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах.

 В данном законе впервые вводится понятие территориального общественного самоуправления, как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (микрорайон, квартал, улица, двор, подъезд) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

 Согласно федеральному законодательству ТОС рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

При этом порядок организации и деятельности органов ТОС отнесен федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 27 Закона № 131-ФЗ закреплено понятия ТОС, основные положения, а также согласно п. 11 указанной статьи порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

 Примером правовой регламентации ТОС являются нормативно-правовые акты ряда субъектов, в которых помимо статей в уставах, посвященных ТОСам, разработаны специальные законы о ТОС и его органах.

Тем не менее, четко не определены правовые основы территориального общественного самоуправления, статус органов ТОС, идут так же споры на различных уровнях о сущности территориального общественного самоуправления.

Принятые федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации  несовершенны, являются противоречивыми и не создают единой системы местного самоуправления.

При этом ст. 27 Закона № 131-фз относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Это положение, как мы уже говорили, вызывает на практике бурные дискуссии и споры.

Одна часть исследователей отмечает, что нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования, поскольку вводится третий уровень регулирования — муниципальный, наряду с федеральным и субъектов Федерации.

Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, поскольку на федеральном уровне закреплено данное право, а именно в статье 27 Закона № 131-ФЗ.

Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции  РФ о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общественных объединениях», Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст. 27 Закона № 131-ФЗ в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов Российской Федерации  и уставами муниципальных образований.

Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона № 131-ФЗ. Таковым, например, является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления ст. 19).

Московская городская Дума как субъект Федерации приняла Закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве»[1] еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации. Однако, в настоящее время данный закон утратил силу (Закон г. Москвы от 07.06.2006 № 23 )[2].

Примером правовой регламентации ТОС являются нормативно-правовые акты ряда субъектов Челябинской, Саратовской, Лениградской, Воронежской, Томской, Омской и областях, также в Ямало-Ненецком автономном округе, Хабаровском крае и иных субъектах Российской Федерации.

Помимо статей в уставах, в указанных субъектах разработаны также специальные законы о ТОС и его органах, положения, решения.

Правовую основу ТОС на территории г. Саратова составляют Устав Саратовской области, законы Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» и «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области», Устав города Саратов, типовой устав органа ТОС, а также более 40 решений представительного органа городского самоуправления (городского Совета, городской Думы) и постановлений Администрации города Саратова.

Особенно значимым для становления ТОС в городе Саратове стало принятие Закона Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области» от 20 июля 1998 года[3]. Указанным законом органы ТОС определены как исполнительные органы субъекта территориального общественного самоуправления.

Так, согласно ст. 16 Закона для организации и непосредственного осуществления функций, принятых на себя субъектом территориального общественного самоуправления, собрание (сход) или конференция субъекта ТОС вправе избирать подотчетный собранию (сходу), конференции жителей орган ТОС (или исполнительный орган).

Полномочия исполнительного органа определяются в уставе субъекта ТОС с учетом полномочий, передаваемых ему органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Кроме того, Закон Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области» регулирует такие вопросы, как: порядок осуществления, полномочия органов ТОС, взаимоотношения органов ТОС с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами, устанавливает гарантии деятельности.

 К числу важнейших положений закона следует отнести право органов ТОС на осуществление правотворческой инициативы в представительных органах муниципальных образований по вопросам местного значения (ст. 20), обязательный характер решений органов ТОС, принятых ими в пределах своих полномочий, адресованных юридическим лицам и гражданам (ст. 25).

В тоже время, законом не разрешены ряд существенных задач правового регулирования. В частности, не определены правовое положение должностных лиц и служащих органов ТОС, система оплаты и поощрения их труда; не смотря на наличие материальной нормы, не определена процедура передачи органами местного самоуправления управленческих полномочий органам ТОС.

Согласно п. 5 ст. 20 Закона Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области» органы местного самоуправления, осуществляя взаимодействие с органами ТОС, устанавливают предметы совместного ведения с органами ТОС, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласия с этими органами.

Однако Т.М. Бялкина справедливо отмечает, что для того, чтобы жители проявляли активность и заинтересованность в местных делах органам местного самоуправления необходимо регулярно информировать их о планах своей деятельности, основных проблемах, требующих разрешения. В этих целях акты муниципального образования должны предусматривать обязательность предоставления населению соответствующей информации, а также формы и периодичность этой информации[4].

Так, на территории Саратовской области органы ТОС должны информироваться о:

1) планах социально-экономического развития территории действия органа ТОС;

2) работе жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории действия органа ТОС;

3) охране общественного порядка на территории действия органа ТОС;

4) социальной работе и социальной помощи гражданам и категориям граждан, проживающих на территории действия органа ТОС;

5) использовании бюджетных финансовых средств на территории действия органа ТОС;

6) результатах государственной и общественной экологических экспертизах объектов экологической экспертизы на территории действия органа ТОС;

7) генеральном плане и градостроительных проектах на территории действия органа ТОС и по иным вопросам.

 На сегодняшний день в ряде регионов России органы территориального общественного самоуправления прочно заняли свое место в процессе обмена информацией между населением и органами местного самоуправления.

 Таким образом, через организацию органов ТОС идет процесс налаживания обратной связи между жителями части территории муниципального образования и органами местного самоуправления.

 При этом взаимоотношения исполнительных органов муниципального образования с органами ТОС строятся на административно-договорном методе и методе согласований, которые получают в настоящее время все большее распространение.

 Указанные правовые методы предполагают взаимный контроль за деятельностью между участниками административно-правовых отношений.

 На уровне Российской Федерации необходимо принятие «рамочного» закона «Об общих принципах организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления в Российской Федерации», определяющего исходные начала организационно-правового статуса органов ТОС. Именно на федеральном уровне необходимо установить основные принципы организации территориального общественного самоуправления, признаки органов ТОС как негосударственной организации, гарантии их деятельности, основы взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Эта необходимость вызвана неоднозначным пониманием на уровне субъектов Российской Федерации правовой природы и сущности данного правового института.

 Так, в ряде субъектов Федерации определение правового статуса органов ТОС носит иной характер, в отличие от заложенного в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 Например, согласно Закону Республики Башкортостан «О территориальном общественном самоуправлении в Республике Башкортостан» под территориальным общественным самоуправлением понимается не имеющим членства объединение, созданное в целях реализации общественных интересов и решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства.

 В законе «О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе» от 9 декабря 1996 г. к вопросам местной жизни, составляющим предмет деятельности территориального общественного самоуправления, отнесены:

—контроль за состоянием жилищного фонда территориального общественного самоуправления;

—участие в мероприятиях по улучшению окружающей природной среды, охране зеленых насаждений, водоемов, мест отдыха, санитарно-эпидемиологического благополучия территории;

—контроль за процессами урбанизации и реализации градостроительной политики органов местного самоуправления (строительство новых объектов промышленности и гражданского назначения, дорог, объектов коммунального хозяйства и благоустройства);

—создание условий для удовлетворения интересов групп населения в творчестве, здоровье, духовной жизни и занятия их свободного времени (клубы по интересам, физкультурно-оздоровительные комплексы, религиозные учреждения);

—участие в патронажных и благотворительных мероприятиях (помощь инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей, оказание помощи школам, детским садам, больницам и другим социально значимым и недостаточно защищенным объектам);

—участие в охране историко-архитектурных, культурных памятников и культовых объектов;

—поддержание самобытного уклада (образа жизни), коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, традиционного природопользования и системы хозяйствования;

—создание групп по охране общественного порядка на добровольческой основе и с привлечением профессионалов;

—правозащитная деятельность и развитие других форм гражданской активности населения.

 Закон ЯНАО устанавливает также принципы и формы участия граждан в территориальном общественном самоуправлении. К последним ст. 8 Закона относит:

а) непосредственное участие граждан через общие собрания, сходы, конференции, опросы;

б) выборные органы территориального общественного самоуправления;

в) иные органы территориального общественного самоуправления.

 В соответствии с законодательством Российской Федерации  и ее субъектов на территории микрорайона, жилищного комплекса, села, поселка, улицы, квартала, многоквартирного дома с прилегающими участками земли и на иных частях территории муниципального образования могут создаваться органы территориального общественного самоуправления: советы (комитеты) микрорайонов, жилых комплексов, поселков; квартальные, уличные дворовые, домовые советы (комитеты). По законодательству Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов на территориях, где проживают и ведут традиционную хозяйственную деятельность коренные малочисленные народы Севера, могут создаваться Советы старейшин, общины.

 Для того, чтобы органы территориального общественного самоуправления получили статус юридического лица они должны быть зарегистрированы. Однако порядок государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления до сих пор не определен ни федеральным законодательством, ни законами субъектов Российской Федерации.

Так, в законе Ямало-Ненецкого автономного округа «О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе» содержится правовая норма, устанавливающая, что государственная регистрация осуществляется органами юстиции в порядке, определяемом законом. В то же время, ни данный Закон, ни Закон ЯНАО «О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе» не определяют порядок регистрации органов территориального общественного самоуправления.

В г. Чебоксары отсутствует закон о ТОСах, однако издано Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Чебоксары, утвержденное решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 17.11.2006 № 407.

Согласно данному Положению, Территориальное общественное самоуправление в городе Чебоксары — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города Чебоксары для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

 Данное положение реализуется на практике в г. Чебоксары достаточно успешно и продуктивно, о чем свидетельствует План основных мероприятий администрации города Чебоксары по работе с органами территориального общественного самоуправления на 1 полугодие 2009 года. Из мероприятий можно выделить Управление по работе общественными организациями, СМИ и молодежной политике, Проведение совещаний с председателями ТОС (еженедельно); Обсуждение плана проведения капитального и текущего ремонта муниципального жилого фонда совместно с органами ТОС Круглый стол «О роли и месте ТОС в реформе ЖКХ»; Проведение расширенного совета по работе с населением по месту жительства; Организация работы по формированию института домовых комитетов (выбор нового актива, перевыборы); Выпуск информационных вестников о деятельности органов ТОС с приглашением с призывом участия в экологических акциях; также планировалось проведение различных конкурсов и акций и спортивно-массовых мероприятий и др.

Согласно Закону о территориальном общественном самоуправлении Владимирской области от 21.01.1997г. №2-ОЗ территориальное общественное самоуправление является частью системы местного самоуправления и осуществляется в пределах муниципального образования местным населением (гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на части территории муниципального образования) без права создания отдельного муниципального образования. В соответствии со ст. 3 Закона компетенция органов территориального общественного самоуправления определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут регистрироваться в порядке, установленном для регистраций некоммерческих организаций и приобретать права юридического лица, либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. (в ред. Закона Владимирской области от 09.06.2000 №  38-ОЗ) Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им органами местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления самостоятельно используют имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

Как следует из вышеизложенного понятие ТОС в большинстве случаев соответствует данному понятию в ст. 27 Закона № 131-ФЗ. Однако, в некоторых актах есть противоречия федеральному закону, в части отнесения ТОСов к органом местного самоуправления, т.е. к органу власти. Примером может служить следующее. Согласно Федеральному закону ТОС не является органом местного самоуправления, но в некоторых уставах субъектов есть иное закрепление ТОС по отношению к органам местного самоуправления.

Прямое указание на отнесение органов ТОС к органам местного самоуправления содержится в ст. 10 Устава города Находки (Принят Думой г. Находка 28.07.1999г.), которая посвящена структуре органов местного самоуправления. Так, закреплено, что на территории города в соответствии с настоящим Уставом формируются и действуют органы местного самоуправления: городская Дума — представительный орган местного самоуправления; мэр города — глава муниципального образования; администрация города — орган местного самоуправления, осуществляющий исполнительные, организационно — распорядительные функции; администрации сел и поселков — структурные подразделения администрации города; органы территориального общественного самоуправления.

 Как видно из текста статьи, органы территориального общественного самоуправления включены в перечень органов местного самоуправления.

В Устав Хабаровского края (утвержден Постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.95 №  150) (ред. от 01.03.2000) в ст. 53 перечислены органы местного самоуправления, в частности в п. 53.5 указано, что Территориальное общественное самоуправление может осуществляться населением непосредственно, путем собраний (сходов), граждан, а также через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (советы, домовые, уличные, квартальные комитеты, комитеты и советы микрорайонов и т.п.). (п. 53.5 в ред. Закона Хабаровского края от 29.06.99 №  137).

Как видно из текста статьи, органы территориального общественного самоуправления включены в перечень органов местного самоуправления. Это положение Устава получило свое развитие в Законе Хабаровского края от 24.12.1999 №  176 «О территориальном общественном самоуправлении в Хабаровском крае», в частности в ст. 6 которого содержится территориальное общественное самоуправление является составной частью системы местного самоуправления, в пределах своих полномочий взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечивая на части территории муниципального образования реализацию принципов народовластия, развитие инициативы и расширение самостоятельного решения населением вопросов местного значения в пределах переданных полномочий.

 Наряду с указанным противоречием анализ уставов и законов о ТОСах выявил то, что некоторыми субъектами ТОС могут быть отнесены к некоммерчесиким организациям, это может следовать в частности из прямого указания на регулирование порядка создания органов ТОС законодательством об общественных объединениях или указание на рекомендательный характер решений органов ТОС.

Так, в Законе Хабаровского края от 24.12.1999 №  176 «О территориальном общественном самоуправлении в Хабаровском крае» в ст. 11 установлено, что в соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут быть юридическими лицами. Порядок создания и регистрации органов территориального общественного самоуправления определяется законодательством об общественных объединениях граждан.

В Постановление Хабаровской краевой Думы от 01.10.96 №  216 «О государственной регистрации Устава муниципального образования города Хабаровска» в ст. 48 указано, что порядок создания органов территориального общественного самоуправления определяется законодательством об общественных объединениях граждан.

В Уставе города Находки (Принят Думой г. Находка 28.07.1999г.) в ст. 22 установлено, что решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, носят рекомендательный характер для исполнения гражданами, проживающими на соответствующей территории, а также предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на данной территории.

Отнесение органов ТОС к общественным объединениям противоречит действующему законодательству по следующим основаниям. Понятия «некоммерческие организации» и «общественные объединения» регулируются гражданским законодательством. Согласно пункта о) статьи 71 Конституции  РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Это означает, что по данным вопросам субъекты Российской Федерации не имеют право на осуществление собственного нормативно-правового регулирования. Вместе с тем, согласно положений статьи 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «…Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Данное противоречие доказывает, что не имеется правовых оснований для отнесения органов территориального общественного самоуправления к некоммерческим организациям и общественным объединениям.

Заметим также, что органы территориального общественного самоуправления также не могут быть отнесены и к институтам власти, в частности, к одной из форм органов местного самоуправления, т.к. Конституцией  РФ они в этом качестве не названы.

 Несомненно, что для дальнейшего развития территориального общественного самоуправления и иных муниципально-правовых институтов должны быть созданы политические, финансово-правовые, иные гарантии и условия деятельности.

 Однако мы считаем, что, в первую очередь, необходимо создать правовые механизмы в виде пакета нормативно-правовых документов, необходимых и достаточных для реализации этих гарантий и условий.

 Основываясь на изложенном, можно сделать вывод о том, что правовая база ТОС на сегодняшний день недостаточная для дальнейшего развития данного правового института и требует усовершенствования.

Это обусловлено целым рядом причин, среди которых следует выделить:

1) отсутствие «рамочного» федерального закона о территориальном общественном самоуправлении;

2) положения и типовые уставы для органов ТОС разработаны, в основном, для городов и не учитывают специфику сельских поселений;

3) в некоторых законах субъектов Федерации и городских положениях об органах ТОС смешаны различные понятия и правовые институты такие, как территориальное общественное самоуправление, входящее в систему местного самоуправления и правовой основой которого является законодательство о местном самоуправлении; товарищества собственников жилья, правовой основой которых является жилищное законодательство; органы общественной самодеятельности, правовой основой которых является законодательство об общественных объединениях;

4) в полной мере не определена система передачи органам ТОС полномочий органов местного самоуправления, как тех, которые требуют финансовых ресурсов, так и не требующих финансовых затрат (например, по согласованию с органами ТОС решений, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории);

5) не определены статус должностных лиц и служащих органов ТОС, а также система оплаты и поощрения их труда и другие;

6) нежелание должностных лиц органов власти развивать сотрудничество с органами ТОС по вопросам управления соответствующей территории.

 В тоже время специфика ТОС, влияние данного правового института на жизнь общества очевидна.

 Поэтому отсутствие четких признаков анализируемых органов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, вызывает значительные затруднения правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

 Таким образом, в отношении территориального общественного самоуправления выделяются три уровня правового регулирования:

1) Российской Федерации;

2) субъектов Российской Федерации;

3) местного самоуправления.

 При этом порядок организации и деятельности органов ТОС отнесен федеральным законодателем к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

 На уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления правовая база о территориальном общественном самоуправлении обширна и разнообразна.

 Однако отсутствие специального рамочного федерального закона, определяющего основные принципы организации и деятельности органов ТОС, привело к неоднозначному пониманию природы данного правового института и его правовой значимости.

 Данный закон должен закрепить основные принципы и формы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта в развитии ТОС. В нем должны регламентироваться финансовые отношения между органами власти и ТОС, организационное и информационное взаимодействия. В законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти субъекта и местного самоуправления по вопросам ТОС. Здесь обязательно должен предусматриваться принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных муниципальных полномочий органами ТОС и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

 Так, на наш взгляд, органам ТОС должна быть отведена особая роль в сфере общественного контроля за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления.

 Дальнейшее развитие самоуправленческих начал должно привести к созданию системы взаимодействия населения, органов ТОС, органов местного самоуправления и органов государственной власти.

 Эффективное функционирование данной системы позволит обеспечить улучшение условий жизнедеятельности населения, а также закрепит у граждан не только навыки демократического взаимодействия с формируемыми ими органами, но и навыки общественного контроля за их деятельностью.

Именно в этом и заключено основное значение данного правового института.

Библиография

1 Ведомости Московской городской Думы. 1999. Спец. выпуск.

2 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 36.

3 Саратовские вести. 1998. 27 июля.

4 Бялкина Т,М, Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. — Нижний Новгород, 2002. С. 159.