Нормативное регулирование вопросов официального опубликования законов в Конституции Российской Федерации и конституциях государств ближнего зарубежья

УДК 340.131.3

Страницы в журнале: 17-20

А.В. Червяковский,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России Россия, Омск chervaleksandr@yandex.ru

Проводится сравнительный анализ опыта конституционного закрепления порядка официального опубликования и вступления в силу законов в России и государствах ближнего зарубежья. Проанализированы конституции 11 государств. Формулируется вывод, что в отличие от России в ряде государств региона более подробно регулируются на конституционном уровне вопросы официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов. В конституциях отдельных государств нашли отражение источники официального опубликования нормативных правовых актов, сроки вступления в силу законов после их официального опубликования. Автор поддерживает предложение принять федеральный закон «О нормативных правовых актах», а также полагает, что в Конституции РФ (или в федеральном законе «О нормативных правовых актах») должны найти отражение положения о последствиях в случае неподписания или непередачи  для опубликования Президентом РФ повторно одобренных Федеральным Собранием федеральных законов.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативные правовые акты, конституция, ближнее зарубежье, закон, подписание, государство, обнародование.

Официальное опубликование законов является необходимым этапом процесса их вступления в силу. В данной статье обратимся к опыту конституционного закрепления правового регулирования официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов государств ближнего зарубежья. Изучение опыта официального опубликования в этих странах позволит сформулировать рекомендации, которые можно было бы использовать для совершенствования процедуры официального опубликования нормативных правовых актов в России.

Краткий обзор официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов государств ближнего зарубежья представлен в работе «Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы», подготовленной коллективом авторов под редакцией В.Б. Исакова [2, с. 58—63]. С помощью базы данных «Законодательство стран СНГ» компании «СоюзПравоИнформ» [6] также можно ознакомиться с отдельными особенностями официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов государств СНГ и Украины.

Нами были проанализированы конституции 11 государств: Республики Армения 1995 года, Азербайджанской Республики 1995 года, Республики Беларусь 1994 года, Республики Казахстан 1995 года, Кыргызской Республики 2010 года, Республики Молдова 1994 года, Российской Федерации 1993 года, Республики Таджикистан 1994 года, Туркменистана 1992 го-да, Республики Узбекистан 1992 года, Украины 1996 года.

Положения об официальном опубликовании законов и иных нормативных правовых актов находят отражение в конституциях государств ближнего зарубежья. Конституции всех анализируемых государств утверждают о необходимости официального опубликования законов. Тем не менее существуют определенные отличия закрепления конституционного регулирования официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов. В Конституции Туркменистана только одна статья (ст. 5) содержит положения, посвященные вопросам официального опубликования и обнародования законов. В конституциях других государств вопросы официального опубликования содержатся в двух и более статьях.

Республика Молдова — единственное государство, закрепившее в своей конституции в перечне основных прав, свобод и обязанностей право каждого человека знать свои права и обязанности, а также обязанность государства по реализации данного права. В ст. 23 Конституции Республики Молдова указано: «Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

В ч. 3 ст. 7 Конституции Республики Беларусь закрепляется следующее положение: «Нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом». Тем самым текстом Конституции Республики Беларусь предусматривается, что нормативный правовой акт может быть и не опубликован, но доведен до всеобщего сведения иным способом. О возможности обнародования иным способом нормативных правовых актов органов государственной власти и управления, местного самоуправления, нежели путем официального опубликования, говорится и в ст. 5 Конституции Туркменистана.

Следует обратить внимание, что в Конституции РФ говорится и об официальном опубликовании, и об официальном обнародовании законов. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ закрепляет обязательность опубликования законов и нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. На Президента РФ возложена обязанность обнародования закона (ст. 84, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ). Комментируя ч. 2 ст. 107 Конституции РФ, Л.Н. Головистикова отмечает, что допускается «различное толкование термина “обнародование”: как доведение его до всеобщего сведения, т. е. оповещение, или как официальное опубликование. Если понимать толкование как доведение до всеобщего сведения, то из этого следует, что в Конституции РФ не до конца описан законодательный процесс, а именно отсутствует последняя его стадия — официальное опубликование (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ)» [1].

По мнению ученого, разработчики Конституции РФ просто не позаботились о точном употреблении указанных терминов, и такое положение «теоретически допускает возможности злоупотребления, когда принятый закон де-юре оказывается обнародованным (например, опубликованным в неизвестной газете или упомянутым в радиоэфире), но де-факто это событие остается неизвестным широкой общественности. Поэтому, как представляется, в данном случае под термином “обнародование” надо понимать именно официальное опубликование» [1].

В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливается, что неопубликованные законы не применяются. В ст. 76 Конституции Республики Молдова содержится сходное положение о том, что «неопубликование закона влечет его недействительность». Согласно Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Конституция Туркменистана закрепляет, что нормативные правовые акты, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, и не доведенные до всеобщего сведения, являются недействующими с момента их принятия.

В ст. 4 Конституции Республики Казахстан, ст. 10 Конституции Республики Таджикистан содержатся положения об обязательном опубликовании не только законов и иных нормативных правовых актов, но и международных договоров, участниками которых являются данные государства.

Необходимость защиты государственной тайны и иной конфиденциальной информации в конституциях государств обычно напрямую не связывается с официальным опубликованием и вступлением в силу нормативных правовых актов. Так, ст. 6 Конституции Кыргызской Республики указывает, что официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов является обязательным условием вступления их в силу. В то же время, как мы знаем, в Российской Федерации, других государствах существуют нормативные правовые акты или их части, которые не публикуются. В ст. 5 Конституции Туркменистана указывается, что нормативные правовые акты «публикуются для всеобщего сведения или обнародуются иным способом, за исключением содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну». Сходные положения не содержатся в конституциях других государств.

Большинство анализируемых конституций возлагают обязанность подписания и передачи для опубликования законов на президентов данных государств. В соответствии со ст. 64 Конституции Кыргызской Республики президент «подписывает и обнародует законы». Аналогичные положения содержатся в Конституции РФ и ряда других государств рассматриваемого региона. В Конституции Республики Беларусь утверждается только о праве и обязанности президента подписывать законы. О необходимости опубликования законов президентом ничего не говорится. Отсутствуют такие положения и в Конституции Туркменистана.

Конституции России и зарубежных государств устанавливают различные сроки, связанные с официальным опубликованием законов. Речь идет в том числе о сроках, отводимых президентам для подписания и опубликования законов. В соответствии со статьями 107 и 108 Конституции РФ принятые федеральные конституционные законы или федеральные законы в течение 14 дней подлежат подписанию Президентом РФ и обнародованию. Статья 104 Конституции Республики Беларусь говорит о том, что законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания президентом государства. Статья 94 Конституции Украины предусматривает 15 дней для того, чтобы президент Украины после получения закона подписал его и официально обнародовал или возвратил закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения. Статья 55 Конституции Республики Армения устанавливает 21-дневный срок для подписания и обнародования закона. Наибольший срок для подписания и обнародования законов главами государств установлен в конституциях Кыргызской Республики и Республики Узбекистан. Статья 84 Конституции Республики Узбекистан отводит президенту на данные действия 11 дней. Статья 81 Конституции Кыргызской Республики устанавливает 14 дней для подписания закона главой государства, однако в данной статье (в отличие от ст. 64) речь идет только о подписании, но не об обнародовании закона. В конституциях других государств время для подписания и опубликования законов не устанавливается.

Часть 3 ст. 107 Конституции РФ отводит Президенту РФ 7 дней для подписания и обнародования федерального закона, одобренного при повторном рассмотрении членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы. Меньший срок содержится в Конституции Республики Армения. Президенту данной республики отводится 5 дней для подписания и обнародования вновь принятого Национальным Собранием закона. Конституции Украины и Молдовы устанавливают срок в 10 дней, 14 дней отводится на подписание и обнародование вновь принятого закона в конституциях Кыргызской Республики и Республики Узбекистан.

Конституция РФ и конституции изучаемых государств ничего не говорят о путях разрешения возможной ситуации, когда глава государства вопреки требованиям конституции отказывается подписать закон. Однако такие положения содержатся в Конституции Кыргызской Республики и Конституции Украины. Часть 3 ст. 81 Конституции Кыргызской Республики определяет следующий порядок подписания и опубликования законов: «В случае неподписания в установленный срок конституционного закона или закона, одобренного в ранее принятой редакции, такой закон подписывается Торага Жогорку Кенеша не позднее 10 дней и подлежит опубликованию». В случае если президент Украины не подписал вновь принятый закон, то в соответствии со ст. 94 Конституции Украины «он безотлагательно официально обнародуется Председателем Верховной Рады Украины и публикуется за его подписью».

В Конституции РФ сроки вступления в силу федеральных законов и иных нормативных правовых актов не установлены. Данные сроки определены в Федеральном законе от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Статья 104 Конституции Республики Беларусь устанавливает 10-дневный срок для вступления в силу закона со дня его опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Вступление в силу законов по истечении 10 дней со дня их опубликования предусматривают также ст. 82 Конституции Кыргызской Республики и ст. 96 Конституции Украины. Статья 76 Конституции Республики Молдова устанавливает, что закон вступает «в силу в день опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе».

Статья 98 Конституции Азербайджанской Республики определяет, что «если в самом законе и постановлении Милли Меджлиса Азербайджанской Республики не предусмотрен иной порядок, закон и постановление вступают в силу со дня опубликования». В статьях 113 и 120 Конституции Азербайджанской Республики говорится об особенностях вступления в силу актов Президента и Кабинета Министров Азербайджанской Республики.

Конституцией Республики Беларусь регламентируются сроки официального опубликования декретов президента страны. В соответствии со ст. 104 для них установлены такие же сроки официального опубликования и вступления в силу, что и для законов.

Конституция РФ не содержит требований, предъявляемых к источникам официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов. Статья 6 Конституции Республики Армения прямо закрепляет источник официального опубликования законов: «Официальные ведомости Республики Армения». Источник официального опубликования указывается и в ст. 76 Конституции Республики Молдова: «Официальный монитор Республики Молдова». Статья 82 Конституции Кыргызской Республики не устанавливает конкретный источник официального опубликования законов, однако закрепляет положение, что закон должен быть опубликован в официальном печатном органе.

Как уже отмечалось, помимо конституций порядок официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов регламентируется в анализируемых государствах принимаемыми законами и подзаконными правовыми актами. Конституции Республики Казахстан и Республики Армения предусматривают принятие специальных законов, определяющих порядок официального опубликования нормативных правовых актов. Статья 149 Конституции Республики Армения говорит о необходимости принятия конституционного закона, определяющего порядок публикации нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 62 Конституции Республики Казахстан порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов регламентируется специальным законом и регламентами парламента и его палат.

Подводя итоги сравнительного анализа опыта закрепления порядка официального опубликования в государствах ближнего зарубежья, следует отметить, что в ряде государств региона, в отличие от России, более подробно регулируются на конституционном уровне вопросы официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов. Так, как было указано выше, в отдельных государствах в конституциях закреплены источники официального опубликования нормативных правовых актов, сроки вступления в силу законов после их официального опубликования.

Необходимо согласиться с предложениями ряда ученых, предлагающих принять федеральный закон «О нормативных правовых актах» [3, с. 121—125; 4, с. 105—111], в котором необходимо закрепить положения, определяющие порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Полагаем, что в Конституции РФ (или в федеральном законе «О нормативных правовых актах») должны найти отражение положения о последствиях в случаях неподписания и непередачи для опубликования Президентом РФ федеральных законов после их повторного одобрения парламентом. Считаем, что в федеральном законе «О нормативных правовых актах» должны содержаться положения, устанавливающие общий минимальный срок (не менее 7—10 дней) вступления законов в силу после их официального опубликования. Сокращение данного срока могло бы быть возможным только в исключительных случаях.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / 2-е изд., изм. и доп. Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев. Науч. ред. Ю.И. Скуратов. М., 2013 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / под ред. В.Б. Исакова. М., 2012. С. 58—63.

3. Рафалюк Е.Е. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 121—125.

4. Черепанов В.А. О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 105—111.

5. URL: http://base.garant.ru/5697462/5/#friends

6. URL: http://base.spinform.ru/index.fwx