Нормативное регулирование доступа к информации органов государственной власти

УДК 342.72/.73:002 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 36-39

А.В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России

Исследован опыт международного и российского регулирования доступа к информации о деятельности государственных органов. Автор обращает внимание на недостатки Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и выступает за принятие консолидированного федерального закона о доступе к информации.

Ключевые слова: доступ к информации, федеральное законодательство, деятельность государственных органов

Normative Regulation of the Access to the Information of the State Authorities

 Chervyakovsky А.

In the work the experience of international and Russian regulation of the access to the information on activities of the state authorities is investigated. The author pays attention to the shortcomings of Federal Law No. 8-FZ “About ensuring of the access to the information on activities of the state and local self-governing authorities” and speaks up for acceptance of a consolidated federal law about the information access.

Keywords: information access, federal legislation, activities of the state authorities.

Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности государственных органов является одним из существенных требований к современному государственному аппарату. Необходимость обеспечения такого доступа вытекает из международных документов. Статья 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года призывает обеспечить право индивидов на информацию. Статья 6 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 года провозглашает, что каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право знать, искать, добывать, получать и иметь в своем распоряжении информацию обо всех правах человека и основных свободах, включая доступ к информации о том, каким образом обеспечиваются эти права и свободы во внутреннем законодательстве, в судебной или административной системе; свободно публиковать, передавать или распространять среди других мнения, информацию и знания обо всех правах человека и основных свободах.

В Окинавской хартии глобального информационного общества 2000 года в качестве одного из направлений развития информационного общества указывается активное использование информационных технологий в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан. В Тунисской программе для информационного общества 2005 года отмечается, что государствам необходимо разрабатывать и внедрять приложения в области электронного правительства с целью повышения уровня развития и взаимодействия систем электронного государственного управления на всех уровнях, способствуя доступу к государственной информации и государственным службам и содействуя созданию сетей информационно-коммуникационных технологий и разработке услуг, которые были бы доступны в любом месте в любое время для кого угодно с использованием любых устройств.

Значительную роль в обеспечении доступности информации о деятельности государственных органов играет ЮНЕСКО. Среди документов, принятых данной организацией, следует отметить Рекомендации по использованию и развитию многоязычия и всеобщего доступа к электронному пространству (приняты в 2003 году) и Руководящие принципы политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием (приняты в 2004 году).

Большое число документов, регулирующих доступ к государственной информации, принимается в рамках Совета Европы (рекомендации Комитета министров Совета Европы 1981 года «О праве доступа к информации, находящейся в распоряжении официальных (публичных) властей» и № R (2000) 13 «О европейской политике в области доступа к архивам», декларации Комитета министров Совета Европы «О европейской политике в области новых информационных технологий» (1999 г.) и «О правах человека и верховенстве права в информационном обществе» (2005 г.)). В рекомендации № Rec (2002) 2 Комитета министров государствам—членам Совета Европы «О доступе к официальным документам» (принята 21.02.2002) сформулирован основной принцип доступа к информации о деятельности государственных органов: государство должно гарантировать право каждого на доступ к запрашиваемым официальным документам, которые находятся у публичных властей. Детализирован данный принцип в открытой для подписания 18.06.2009 Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам (CETS № 205)[1], которая устанавливает минимальные стандарты, применяемые в обработке запросов о доступе к официальным документам. Данная конвенция пока не вступила в силу.

Доступ к государственной информации обеспечивается и правовыми актами, принятыми в рамках СНГ. В статье 4 модельного закона «Об информатизации, информации и защите информации» (постановление Межпарламентской ассамблеи государств—участников СНГ от 18.11.2005 № 26-7) в качестве принципа закрепляется «презумпция открытости (свободного доступа и обязательного предоставления) информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления». Четвертая глава модельного закона называется «Право на информацию», во всех статьях (достаточно объемных) этой главы говорится о праве граждан на информацию о деятельности органов государственной власти.

Законы о праве на информацию в составе национального законодательства приняли около 100 государств, и регулируют такие законы преимущественно вопросы доступа к официальной информации. Швеция является первой страной, закрепившей право граждан на доступ к официальной информации (в 1766 году). Принцип открытости административно-государственного управления в настоящее время законодательно закреплен во многих странах мира. В ряде государств нормы, гарантирующие гражданам доступ к информации государственных органов, содержатся в конституциях.

В Конституции РФ прямо не говорится о праве граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, однако это вытекает из анализа ее отдельных положений (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ст. 29).

Положения Конституции РФ конкретизируются в федеральных и региональных законах и других нормативных актах. Одним из важнейших документов, регулирующих доступ граждан к официальной информации, является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации). Отдельные аспекты доступа к информации регулируются в Законе РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», федеральных законах от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Субъекты Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией регулируют отношения, возникающие между гражданами (организациями) и государственными органами субъектов Федерации по поводу предоставления последними имеющейся у них информации. Так, в 2002 году Калининградской областной думой принят Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области».

С середины 80-х годов XX века в России предпринимались попытки принять закон, регулирующий реализацию права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов. С 01.01.2010 вступил в силу Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон).

В статье 1 Закона впервые закреплено определение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также понятие официального сайта данных органов.

В статье 6 Закона перечислены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

— обнародование (опубликование) органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

— размещение информации о своей деятельности в сети Интернет;

— размещение информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, в отведенных для этих целях местах;

— ознакомление пользователей информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

— присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— предоставление пользователям информации по их запросу и др.

В Законе подробно раскрываются такие способы, как размещение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Интернете и предоставление пользователям информации по их запросу.

В качестве недостатков Закона следует отметить следующие:

— положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации;

— наличие большого количества отсылочных норм на законы и подзаконные нормативные акты (Закон предполагает принятие конкретизирующих подзаконных нормативных актов);

— декларативность принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в частности принципа доступности информации;

— в тексте Закона не указан обязательный минимальный объем информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не может быть ограничен для физических и юридических лиц, а также объем информации, которая должна содержаться в сети Интернет на официальных сайтах государственных органов;

— на законодательном уровне не урегулирован правовой режим несекретной информации ограниченного доступа[2].

Рассмотрим некоторые недостатки Закона подробнее. Статья 5 Закона указывает, что может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Данная норма отсылает к действующему законодательству: в ст. 9 Закона об информации указывается, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этой же статье перечисляются основные виды информации, доступ к которым ограничен (государственная, коммерческая, служебная, профессиональная, личная и семейная тайна (информация о частной жизни, персональные данные) и иные виды тайны).

В настоящее время не определены критерии отнесения сведений к информации ограниченного доступа. Как отмечает Т.А. Полякова, практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию[3]. Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» установлен правовой режим секретной информации, четко прописан порядок отнесения сведений к государственной тайне. Однако предметом острой общественной дискуссии явились приговоры судов, принятые по уголовным делам в данной области[4].

Помимо информации, отнесенной к государственной тайне, не может разглашаться и другая информация, находящаяся в ведении государственных органов. Существует множество видов информации, которая может оказаться в распоряжении государственных органов. Например, не должны быть доступны иным лицам персональные данные граждан, находящиеся в распоряжении государственных органов. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» государственные органы как операторы персональных данных или как третьи лица обязаны обеспечить конфиденциальность полученных ими персональных данных.

Наиболее острой проблемой реализации законодательства об информации о деятельности государственных органов является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну. Как отмечают исследователи, служебная тайна существует достаточно давно, часто упоминается в нормативных актах, но является одной из наименее разработанных проблем в отечественном праве[5]. Документом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233). Однако в Положении нет ни четкого критерия отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения, ни перечня такой информации[6]. В соответствии с ч. 4 ст. 19 Закона информация ограниченного доступа гражданину по запросу не предоставляется. В ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен.

Неоднозначное отношение вызвали положения ст. 13 Закона, закрепляющие перечень информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети Интернет. В заключении Общественной палаты РФ, данном еще на проект Закона, указывалось, что предмет регулирования следует «перевернуть», акцентировав внимание на закреплении общих гарантий доступа к информации с одновременным указанием на исключения, предусмотренные другими федеральными законами (но никак не подзаконными актами)[7]. Нормы должны содержать не перечни сведений, которые могут быть доступны, а перечни сведений, которые: а) должны быть доступны гражданам и б) не могут быть доступны гражданам. В заключении также отмечалось, что требуется замена диспозитивных норм императивными.

В Законе четко не прописано, в какой форме должна предоставляться информация гражданину. Государственный орган может ограничиться передачей гражданину отдельных сведений, находящихся в официальном документе, путем составления справки, пресс-релиза, письма, ответа на запрос, адресованного непосредственно гражданину или неопределенному кругу лиц. В части 3 ст. 19 Закона предусмотрено, что если информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления была опубликована в средствах массовой информации либо размещена в сети Интернет, то в ответе на запрос государственный орган может ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором она размещена.

В Законе предусмотрен приоритет специальных законов и иных нормативных актов, регламентирующих особенности предоставления отдельных видов информации. Закон, по существу, не содержит общих принципов и требований, которые касались бы всех видов официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов. Многие положения Закона носят бланкетный характер и конкретизируются в различных законах и подзаконных нормативных актах, что затрудняет реализацию Закона.

Важнейшим подзаконным актом, регламентирующим размещение информации на официальных сайтах органов исполнительной власти и доступ к ним граждан, является постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (далее — Постановление). Данным документом на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность создавать информационные ресурсы в целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации об их деятельности и своевременно и регулярно размещать их в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет; также утверждены перечни сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

К настоящему времени многие государственные органы (как федеральные, так и региональные) создали свои интернет-сайты. Многие органы исполнительной власти приняли приказы, направленные на исполнение Постановления. Стоит отметить, что с принятием Закона и Постановления увеличилось количество сайтов государственных органов, а также выросла их наполняемость разнообразной информацией[8].

В настоящее время говорить о том, что Закон стал тем актом, который определяет в целом общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не приходится. Доступ к информации о деятельности государственных органов определяется разнообразными нормативными актами, отличающимися друг от друга по юридической силе и по степени регламентации отдельных разновидностей общественных отношений.

Урегулировать особенности предоставления всего объема информации, находящейся в органах государственной власти, в одном законе — достаточно сложная задача и в настоящее время вряд ли выполнимая. Тем не менее, на наш взгляд, следует поддержать ученых-юристов, высказывающих предложение о принятии консолидированного федерального закона о доступе к информации. Полагаем, что России необходимо подписать и ратифицировать Конвенцию Совета Европы о доступе к официальным документам и тем самым способствовать ее вступлению в силу.

Библиография

1 См. официальный сайт Бюро договора Совета Европы http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous. asp?NT=205&CM=8&DF=15/01/2011&CL=RUS

2 См.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 22—23; Афанасьева О.В. Доступ к информации: российское и международное законодательство // Общественные науки и современность. 2010. № 3. С. 118—134.

3 См.: Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. № 1. С. 20.

4 См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Моногр. / Под общ. ред. И.Л. Бачило. — М., 2009. С. 460.

5 Там же. С. 468—469.

6 См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики. С. 470; Шевердяев С.Н. Указ. раб. С. 22—23.

7 http://www.oprf.ru/publications/documents/resolutions/2196

8 См.: Результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в 2010 году // Институт развития свободы информации. http://www.svobodainfo.org/ru/node/660