Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации в российской правовой системе: состояние, проблемы, перспективы совершенствования

УДК 340.13 

Страницы в журнале: 19-23

С.Д. Гурин,

аспирант кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института Gurin.Sergey@msk.vtb.ru

Анализируются различные подходы к изучению вопроса о роли нормативных актов Центрального банка Российской Федерации в российской правовой системе; предлагаются альтернативные решения существующих противоречий; определяется место Центрального банка Российской Федерации в системе органов власти Российской Федерации; исследуются особенности регулирования Центральным банком Российской Федерации отношений, возникающих в гражданском обществе, а также отличия нормативных актов Центрального банка Российской Федерации от актов, издаваемых иными уполномоченными органами государственной власти.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации,  нормативные акты, государственная власть, правовая система.

Normative Acts of the Central Bank The Russian Federation, the Russian Legal System: Status, Problems and Prospects for Improving

Gurin S.

Different approaches to the study of the role of the normative acts of the Central Bank of the Russian Federation in the Russian legal system are considered. The author proposes alternative solutions of the existing contradictions and defines the place of the Central Bank of the Russian Federation in the system of government of the Russian Federation. The paper investigates features of the the Central Bank of the Russian Federation regulation of relations arising in civil society as well as the differences of regulations of the Central Bank of the Russian Federation and acts issued by the other authorized bodies of state power.

Keywords: Central bank of the Russian Federation, regulations, public authority, legal system.

В  последнее время в российской прессе широко обсуждался вопрос о наделении Центрального банка Российской Федерации (далее также — Центробанк, Банк России) полномочиями Федеральной службы по финансовым рынкам[1]. Изменение круга обязанностей государственных органов и ведомств в российской государственной системе происходит довольно часто. Это может быть обусловлено как сложностью реализации на практике функций, закрепленных за определенными государственными органами или ведомствами, так и возникновением новых общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.

В условиях модернизации экономики расширение полномочий Центробанка — это скорее закономерный процесс, чем исключение. Некоторые ученые считают, что любое реформирование экономики всегда затрагивает вопросы статуса главного банка государства[2].

Российская модель государственного устройства является молодой по сравнению со странами Европы или США, экономики которых последовательно реформировались на протяжении столетий. Помимо экономического развития Россия переживает период становления гражданского общества, что способствует возникновению новых общественных отношений, влияющих на государственное устройство России. 27 июня 2011 года был принят Федеральный закон № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее — Закон о платежной системе)[3]. Появление этого документа отражает серьезные изменения во всех сферах общественной, политической и экономической жизни современной России. Так, после принятия Закона о платежной системе были внесены существенные изменения в законы Российской Федерации, подзаконные акты и нормативные акты Банка России.

Изменение нормативных правовых актов направлено на унификацию понятий, применяемых законодателем. В романо-германской правовой системе, характерной для России, крайне важно использовать единые определения терминов, используемых законодателем в нормативных правовых актах. В противном случае в правовой системе возникают юридические коллизии. Возможно, это и привело к неопределенности правового положения Центробанка и издаваемых им нормативных актов, роль которых в правовой системе российского государства до сих пор остается недостаточно ясной.

Ни Конституция Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), ни иные нормативные правовые акты не содержат единого понятия «Центробанк», закрепляющего его правовой статус и основные признаки. В процессе реализации Банком России своих функций возникают противоречия, которые приводят к многочисленным спорам между учеными-правоведами о юридической значимости нормативных документов, издаваемых Центробанком.

Основы банковской системы нашей страны были закреплены в законах РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[5]. С начала «перестройки» в России был принят ряд законов о Банке России, в том числе Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России)[6]. В результате правовых и экономических преобразований в России сложилась двухуровневая банковская система, главное место в которой занимает Центральный банк Российской Федерации.

Различия экономических моделей СССР и Российской Федерации были настолько существенными, что потребовалось принятие новых законов, регулирующих положение Центробанка. Детально переход от плановой экономики СССР к рыночной осуществлялся путем внесения изменений в акты Госбанка РСФСР, в связи с чем в процессе реформирования возникали неразрешимые противоречия и приходилось создавать абсолютно новые юридические акты. К 2013 году в правовой системе России сложилась система нормативных актов Банка России, обеспечивающая нормальное функционирование Центробанка как экономического регулятора. Данный факт подтверждается, например, тем, как российская экономика справилась с кризисами 1998 и 2008 года.

За прошедшие 23 года Банк России подтвердил свою значимость в качестве эффективного регулятора государственной системы с рыночной экономикой. Независимое положение по отношению к иным государственным органам стало основанием для того, чтобы структуры финансового управления и контроля решили передать функции службы по финансовым рынкам, за исключением законодательной инициативы, Центробанку. В результате возможных изменений планируется создать «мегарегулятор»[7].

Однако, как уже было сказано выше, любое изменение призвано обеспечивать не только нормализацию функционирования тех или иных общественных отношений. Таким образом, на современном этапе в российской правовой системе должны быть проведены мероприятия по усовершенствованию юридической техники и унификации понятий, используемых в нормативных правовых актах с целью нормализации функционирования всей правовой системы.

В соответствии со ст. 2 Закона о Банке России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и другими федеральными законами, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Независимость Банка России неоднократно становилась предметом дискуссий между учеными-правоведами. Очень интересную позицию по этому вопросу высказывал Я. Элстер. Им была предложена идея о том, что центральные банки по своей независимости должны приравниваться к конституционным судам[8].

Большого внимания заслуживает позиция,  согласно которой Банк России — это конституционный орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями[9].

Некоторые ученые сравнивают положение Центробанка с положением Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты и Прокуратуры Российской Федерации[10].

В.М. Столяренко  высказывал мнение о том, что Банк России представляет собой некоммерческое государственное учреждение[11].

При исследовании правового статуса Центробанка существенное значение имеют работы видных советских ученых о правовом положении Государственного банка СССР, поскольку Центробанк был создан на базе Госбанка СССР и Госбанка РСФСР[12]. Так, Р.О. Халфина полагала, что государственный банк является государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций[13]. М.М. Агарков выдвигал мнение, что Госбанк имеет двойственную природу: с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру СССР, с другой стороны, представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической значимостью[14].

Такое разнообразие в представлениях о правовом статусе и независимости Центробанка вызвано его особенной ролью в регулировании экономики страны. Развитие форм деятельности Банка России как субъекта финансовой политики заключается в совершенствовании правоустановительной (нормотворческой), правоприменительной, контрольно-надзорной деятельности, деятельности по управлению имуществом (в том числе золотовалютными резервами) и оказанию услуг (в том числе обслуживания счетов бюджетов) (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года; далее — БК РФ).

Согласно ст. 96.11 БК РФ «отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния — Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Особый правовой режим имеют золотовалютные резервы Центробанка как централизованные денежные фонды. Согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Но при этом Банк России осуществляет триаду собственника — осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Центробанка[15], а Центробанк — по обязательствам государства, если они иное не предусмотрено федеральным законом.

Таким образом, через Банк России проходят все денежные средства Российской Федерации, что обусловливает стратегическую необходимость обеспечить независимость и исключительные полномочия Центробанка как государственного органа  с особым статусом[16].

Обратим внимание, что в научной литературе высказывались большое количество различных мнений о роли Центрального банка Российской Федерации — это федеральный орган государственной власти, орган государственного управления специальной компетенции, федеральное государственное учреждение, федеральный банк, государственное унитарное предприятие, юридическое лицо особого рода, федеральное юридическое лицо особого права, коммерческая организация с особым правовым статусом[17].

Некоторые авторы предлагают следующее определение Центрального банка Российской Федерации: «Центральный банк Российской Федерации является органом государственной власти, не входящим ни в одну из названых Конституцией Российской Федерации ветвей власти, независимо осуществляющим функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля»[18].

Однако данное определение запутает правоприменителя, так как в Конституции РФ сказано прямо, что государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, любая другая власть не является государственной.

Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона о Банке России Центробанк является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и собственное наименование.

 Определением Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части 3 статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» (далее — Определение № 268-О) разъясняется, что Центробанк осуществляет полномочия, которые по своей природе относятся к функциям государственной власти.

Нормотворческие полномочия Центробанка предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Основываясь на позиции Конституционного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что Банк России обладает исключительным правовым статусом по отношению к остальным государственным органам, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральным законом.

Согласно ст. 7 Закона о Банке России «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц».

Таким образом, нормативные акты Центробанка имеют исключительную юридическую силу по сравнению с юридическими актами других государственных органов.

Несмотря на отмену закона от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации»[20], положения которого проверялись Конституционным Судом РФ впоследствии, при рассмотрении заявлений, касающихся правового статуса Центробанка, Конституционный Суд РФ неоднократно ссылался на позицию, изложенную в Определении № 268-О.В связи с тем, что точки зрения, закрепленные в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, являются источником конституционно-правового толкования нормативных правовых актов, значение позиции Конституционного Суда РФ по поводу определенной нормы права, выраженной им в своих постановлениях, приравнивается к изменениям в законодательные акты, вносимым уполномоченным органом. После вступления в силу судебного акта Конституционного Суда РФ правоприменитель не может иначе трактовать норму права, а законодатель не может издавать закон, противоречащий позиции Конституционного Суда РФ[21].

Возвращаясь к правотворчеству Центробанка, следует подчеркнуть, что законодатель намеренно использует в Законе о Банке России термин «нормативные акты». Однако в научной литературе отсутствует понятие «нормативный акт». Для описания источника правовых норм обычно используются дефиниции «нормативный правовой акт» или «подзаконный нормативный правовой акт».

В высшем по юридической силе источнике права в России — в Конституции РФ — используется термин «правовые акты». Согласно п. 1 ст. 15 Конституции «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

При анализе характерных признаков нормативных актов Центробанка мы увидим, что последние обладают всеми признаками правовых актов. Таким образом, нормативные акты Банка России можно считать «обычными» нормативными правовыми актами с точки зрения источников права в России.

Структурно-организационные и функционально-целевые особенности Центрального банка Российской Федерации порождают несоответствие его правового статуса Центробанка правовому статусу органа законодательной, исполнительной или судебной власти.

Особенность правового статуса Центробанка обусловливает исключительную юридическую значимость нормативных актов, издаваемых им при урегулировании вопросов, отнесенных законом к его компетенции.

Во избежание правовой неопределенности и в целях гармонизации законодательства о Банке России представляется необходимым внести изменения в Закон о Банке России, а именно изменить п. 3 ст. 1 «Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием» и изложить его в следующей редакции: «Банк России является государственным регулятором и участвует в общественных отношениях по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ,  настоящим федеральным законом и иными федеральными законами, как субъект государственного регулирования, наделенный исключительными правами и обязанностями по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения, а в случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом, сам несет права и обязанности юридического лица. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием».

Подводя итог, можно отметить, что процесс разделения властей в России не завершился закреплением в Конституции РФ положения о законодательной, судебной и исполнительной власти. Предложенная Шарлем Луи Монтескье и Джоном Локком модель государственного устройства на практике не способна обеспечить необходимый баланс сил и интересов между элитарными структурами государства. Государственно-властные полномочия перераспределяются в зависимости от интересов правящей элиты. При этом главная задача — обеспечение стабильного и уверенного развития государства — порой ставится на второй план по сравнению с необходимостью перераспределения властных функций между государственными структурами.

Библиография

1 URL: http://lenta.ru/news/2012/12/14/megacbr/

2 См. подробнее: Пастушенко Е.Н. Взаимоотношения Банка России с органами исполнительной власти Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 3 (30). С. 13.

4 СЗ РФ. 04.07.2011. № 27. Ст. 3872.

5 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356—357.

6 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

7 URL: http://lenta.ru/news/2012/09/13/cbr/

8 См.: Элстер Я. Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве // Конституционное право: восточносибирское образование. 1994. № 3—4. С. 42—46.

9 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей ст. 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 2.

10 См.: Столяренко В.М. Центральный банк — как орган государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ):  дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1999. С. 17.

11 См.: Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006.  С. 29—30.

12 См.: Столяренко В.М. Указ. раб. С. 18.

13 Пастушенко Е.Н. Указ. раб. С. 36.

14 См.: Халфина P.O. Правовое положение Государственного банка СССР // Известия АН СССР. Отделение экономики и права. 1947. № 1. С. 10—13.

15 См.: Агарков М.М. Основы банкового права. — М., 1994. С. 26.

16 См.: Пастушенко Е.Н. Указ. раб. С. 47.

17 В данном случае имеется в виду, что Центробанк не является государственным органом, однако в силу сложившихся обстоятельств должен быть независимым как государственный орган с особым статусом.

18 См.: Пастушенко Е.Н. Указ. раб. С. 36.

19 Там же С. 36.

20 Документ утратил силу в связи с принятием  Закона о Банке России.

21 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 08.11.2012 № 25-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” в связи с жалобой открытого акционерного общества “Акционерная компания трубопроводного транспорта нефтепродуктов “Транснефтепродукт”» // СЗ РФ. 26.11.2012. № 48. Ст. 6743.