Нормативные правовые акты местного самоуправления как источники административного права России

УДК 342.553
 
О.Н. ОРДИНА,
кандидат культурологии, доцент кафедры философии  филиала Московской государственной юридической академии в г. Кирове
 
В  Конституции РФ закреплена система народовластия, основанная на новых концептуальных положениях, включающих не только разделение государственной власти по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), но и разделение системы организации публичной власти по вертикали: государственная власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальная власть местного самоуправления, которая самостоятельна в пределах своих полномочий и организационно обособлена от системы органов государственной власти (статьи 11, 12).
 
В силу данного конституционного положения ставится вопрос об отнесении к источникам административного права также и нормативных правовых актов местного самоуправления.
В развитие конституционного принципа местного самоуправления был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) содержит целый ряд новелл, которые напрямую
касаются проблем муниципального правотворчества и, таким образом, нуждаются в научнотеоретическом осмыслении.
В ст. 3 Конституции РФ указано, что народ является носителем суверенитета и осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу данного положения нормы, издаваемые органами местного самоуправления и местным сообществом, непосредственно обладают в установленных пределах свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. При этом законодательное закрепление нормотворческой компетенции органов местного самоуправления, собственных предметов ведения, юридических гарантий обязательности правовых актов местного самоуправления для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории данного муниципального образования, делает возможным отнесение правовых актов местного самоуправления, содержащих нормативные предписания, к источникам права.
Г.З. Фахрисламова определяет правовой акт местного самоуправления как «официальный письменный документ, принятый в установленном порядке компетентным субъектом (органом или должностным лицом местного самоуправления, местным населением непосредственно) для регулирования вопросов местного значения в интересах местного населения, содержащий предписания нормативного, общего или индивидуального характера, признаваемый и охраняемый государством»[1].
Можно, на наш взгляд, выделить следующие признаки правовых актов местного самоуправления:
— специфический круг субъектов, управомоченных издавать, принимать такие акты (органы и должностные лица местного самоуправления, местное сообщество);
— официальное признание государством в форме санкционирования;
— целевая направленность на выражение местных интересов — интересов местного сообщества;
— особый предмет правового регулирования — вопросы местного значения.
В главе 5 Закона о местном самоуправлении более детально и обстоятельно регламентируются возможности для населения по осуществлению и участию в осуществлении муниципального правотворчества путем применения форм и институтов непосредственной демократии (местный референдум, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан и др.).
Положительное качество рассматриваемого закона — закрепление четкой системы муниципальных правовых актов. Данным законом введено понятие «муниципальный правовой акт»; более того, закон содержит специальную главу 7 «Муниципальные правовые акты», в ст. 43 которой устанавливается система муниципальных правовых актов; закрепляются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по их принятию (изданию); определяется круг вопросов, составляющих содержание устава муниципального образования, порядок его принятия, регулируются вопросы регистрации уставов; закрепляется порядок реализации решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан; регулируются вопросы реализации права правотворческой инициативы; регламентируются вопросы вступления в силу муниципальных правовых актов; устанавливается порядок отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов.
По нашему мнению, такая унификация не понижает уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, а напротив, является необходимым условием упорядочения правотворческих отношений на муниципальном уровне.
Правовыми актами местного самоуправления регулируются вопросы, относящиеся к предметам ведения муниципального образования. Это вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия Российской Федерации, переданные органам местного самоуправления федеральными органами государственной власти, отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Вопросы местного значения определяются Законом о местном самоуправлении, соответствующим законом субъекта Российской Федерации и закрепляются в уставе муниципального образования.
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечень таких вопросов включал вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законом.
Действующий в настоящее время Закон о местном самоуправлении закрепил основные элементы компетенции муниципального образования. Однако следует отметить, что в данном законе не преодолены некоторые несоответствия. Попытка уйти от существующего смешения предметов ведения и полномочий путем вынесения последних в отдельную статью не вполне удачна, поскольку не дает возможности в полной мере уяснить объем полномочий муниципальных образований в рамках вопросов местного значения.
Решение вопросов местного значения осуществляется при помощи издания правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, имеющих комплексный характер. В первую очередь, это административные общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны общественного порядка, пожарной безопасности, окружающей среды, обеспечения благоустройства, санитарного благополучия и т. п.
Органы местного самоуправления могут принимать только те виды правовых актов, которые предусмотрены для них Законом о местном самоуправлении и уставом муниципального образования.
В каждом муниципальном образовании складывается своя система правовых актов. Это обусловлено тем обстоятельством, что местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и собственные правовые акты. Общие принципы организации местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве, являются базой для объединения всех муниципальных образований России. На территории субъекта Российской Федерации муниципальные образования объединяют нормативные положения, закрепленные законами субъектов Российской Федерации. А собственная нормотворческая деятельность объективно обусловливает своеобразие системы актов именно конкретного муниципального образования.
Как уже было сказано выше, на основании Закона о местном самоуправлении виды правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются данным законом и уставом муниципального образования в соответствии с
законом субъекта Российской Федерации. В результате органы местного самоуправления принимают разнообразные виды правовых актов. При этом наиболее высокое положение занимает устав муниципального образования, далее идут решения выборного представительного органа, а затем — акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Выделяются следующие виды правовых актов местного самоуправления:
— устав муниципального образования;
— решение представительного органа самоуправления;
— постановление администрации местного самоуправления;
— распоряжение главы местного самоуправления;
— решение схода (собрания) граждан;
— решение местного референдума.
Акты местного самоуправления различаются по форме, которая устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Органами и должностными лицами местного самоуправления могут издаваться инструкции, временные инструкции, правила, временные правила, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, планы, типовые договоры, программы, регламенты, которые также относятся к самостоятельным видам правовых актов, используемых и органами государственной власти.
Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. Устав муниципального образования как основной нормативный акт определяет статус муниципального образования; регламент является правовым процессуальным актом, регулирующим порядок работы представительного органа; решение, постановление — это нормативные акты или акты, имеющие общее значение, направленное на развитие отношений муниципальной демократии, обеспечение правопорядка, охрану законных прав и интересов граждан; распоряжение является актом применения права или организации деятельности местной администрации; положение — это нормативный акт, определяющий структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности органов, их структурных подразделений; инструкция, правила — это нормативные акты, подробно регламентирующие определенный вид деятельности.
Систему правовых актов местного самоуправления можно назвать микромоделью,
в главном копирующую принципы и системные связи правовой системы государства в
целом.
Акты местных органов должны соответствовать федеральным и региональным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Они могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и в арбитражном суде. Законодательно закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае принятия ими актов, нарушающих Конституцию РФ, конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации или устав муниципального образования. Органы прокуратуры имеют право осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности самоуправления и их должностных лиц.
Результатом многоуровневого правотворческого процесса в Российской Федерации является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одна из которых — массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
Нормативный правовой акт местного самоуправления — это официальный письменный документ, который принимается в установленном порядке компетентным органом, должностным лицом местного самоуправления или на референдуме для регулирования вопросов местного значения, содержащий предписания нормативного характера, признаваемый и охраняемый государством. Нормативные правовые акты местного самоуправления занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления издаются в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Характер разграничения публичных дел в Российской Федерации на местные и государственные является определяющим того, что вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения.
 
Библиография
1 Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. — Уфа, 2003. С. 35.