Нормативные правовые основы института общественного контроля: современное состояние

УДК 342.57:340.132.8

Страницы в журнале: 39-42

И.В. Тепляшин,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета Россия, Красноярск ivt-sl@yandex.ru

Раскрываются основные источники института общественного контроля. Обосновывается необходимость научного осмысления формируемой модели участия граждан в управлении делами государства. Уделяется внимание нормативным правовым основам механизма взаимодействия государства и институтов гражданского общества в современных реалиях.

Ключевые слова: российская общественность, источники права, гражданское сообщество, право граждан на участие в управлении делами государства, общественный контроль.

Современная гуманитарная российская наука признала необходимость настоятельного и первоочередного изучения основ гражданского общества, факторов его дальнейшего развития применительно к особенностям становления национальной правовой системы. Это  определяет важность методологического исследования организационно-правовой технологии участия граждан в управлении делами государства. Сегодня, как видится, наряду с иными формами осуществления демократии представляется востребованной такая форма организационно-правовых мероприятий, как общественный контроль.

При наличии у граждан высокого уровня правовой культуры и инициативы в первую очередь происходит совершенствование качества правотворчества и реализации норм права, ограничение произвола государственной власти, установление надлежащей регламентации деятельности органов власти при выполнении ими своих задач и функций. В свою очередь термин «институт гражданского общества» в российском законодательстве не имеет четкого юридического закрепления. Институтом гражданского общества названа только адвокатура, которая, согласно ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», [4] не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В этой связи нельзя не отметить востребованность и перспективность такого инструмента участия граждан в управлении делами государства, как общественный контроль. При этом контроль (фр. controle — проверка) — 1) составная часть управления объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, согласиями; 2) контроль над объектами, реальная власть, сосредоточение права управления объектами в одних руках» [1, с. 310]. Контроль можно понимать как проверку какой-либо деятельности, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. Как следствие неопределенности категории контроль, в дискуссиях научного плана можно проследить полемику относительно соотношения категорий контроль и надзор как организационно-управленческих категорий [2, с. 83—85].

Об общественном контроле можно говорить как о форме частно-государственного партнерства. С точки зрения юридической науки общественный контроль является новой научной парадигмой, формируемой для развития укрепления организационно-правовых основ гражданского общества.

В этой связи определенное беспокойство вызывает отсутствие в законодательстве Российской Федерации юридического определения института общественного контроля, его признаков, функций и назначения в организационно-управленческой сфере. Следует констатировать наличие только фрагментарного законодательного закрепления технологии реализации данного института. Недостаточно детально закреплен и правовой статус представителей общественности, участвующих в контрольных мероприятиях.

Обращаясь к современному законодательству можно определить, что в некоторых законах указан лишь факт существования подобного инструмента участия граждан в управлении делами государства. В ст. 2 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [6] закреплено, что Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем: осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

В ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [9] закреплено, что при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем, в том числе, осуществления общественного контроля за деятельностью полиции. Ст. 50 закона носит бланкетный характер и обращает реализацию института общественного контроля, главным образом, к деятельности Общественных советов при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в том числе при территориальных органах.

Также институт общественного контроля упоминается в Федеральном законе от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [7]. В законе определено, что общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляются на основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности. При осуществлении общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, не допускается вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

В Федеральном законе от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» [5] целая глава посвящена институту общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, где определено, что общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений. В состав Общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности государственной службы, а также должностные лица и сотрудники государственных внебюджетных фондов.

Обобщая характеристики нормативных положений законов об общественном контроле, можно говорить о следующих их особенностях.

1. В законах не дается определения категории «общественный контроль». Указываются лишь отдельные, без особой детализации, характеристики данного института (направления применения, допустимые результаты осуществляемых мероприятий, состав участников и др.). Кроме того, в механизме правового регулирования такое правовое средство, как общественный контроль, является институтом, который «встраивается» в определенную сферу управленческих отношений, выступает вспомогательным правовым средством в повышении эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государственного механизма, разрешении социально значимых и вызывающих тревогу вопросов. Но категориальный аппарат исследуемого института в отечественном законодательстве представлен крайне усеченно, без каких-либо перспективных составляющих.

2. Основные правомочия общественных советов (комиссий) как институциональных составляющих общественного контроля сводятся к таким мероприятиям, как: запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа власти необходимую информацию; заслушивать доклады уполномоченного федерального органа власти о результатах соответствующей деятельности; обращаться в уполномоченный федеральный орган власти с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности конкретных подразделений и должностных лиц, принятии иных неотложных мер, направленных на устранение выявленных фактов нарушения прав и законных интересов граждан; создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в соответствующей области; проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества либо деятельности отдельных органов государства и др. Итоговым документом является, как правило, заключение, включающее информационно-аналитические сведения и информацию рекомендательного характера. При этом императивными качествами подобные заключения не обладают.

3. Практически не определен правовой статус представителей общественности, осуществляющих общественный контроль. Особенно это касается привилегий, льгот, законных интересов, юридической ответственности данных лиц. К тому же не всегда точно и системно закреплены требования к представителям общественности, осуществляющим общественный контроль, хотя субъективные права и некоторые запреты деятельности данных лиц, так или иначе, в указанных законах прослеживаются.

Конечно, общественный контроль как  форма взаимодействия институтов гражданского общества и государственной власти, а в некоторых случаях — как форма участия граждан в правовой политике в той или иной сфере, проводимой соответствующим государственным органом, закреплен в подзаконных положениях. Так, попытка детализировать институт общественного контроля предпринята в положении об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2011 № 1027) [8]. Но и здесь не видно особой детализации целей, задач и технологии осуществления общественного контроля. К тому же, если говорить о противодействии коррупции, то и вовсе не определена антикоррупционная процедура с участием общественности.

На наш взгляд, определение основ института общественного контроля, его исходных принципов и социально-правовой природы сегодня является приоритетной задачей как со стороны гуманитарной науки, так и законодателя. Важно увидеть интересы, идеологическую готовность, намерения самой российской общественности детально нормировать эти механизмы, закрепить в правовом регулировании, подобрать корреспондирующие этим социальным стремлениям правовые средства. При этом необходимо, чтобы этот правовой механизм с его комплексными составляющими был закреплен именно в федеральном законодательстве.

В судебной практике также можно привести примеры юридических установлений относительно общественного контроля. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 13.12.2012 № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов» [3] подчеркивается, что открытость и гласность судопроизводства, своевременное, квалифицированное, объективное информирование общества о деятельности судов общей юрисдикции способствуют повышению уровня правовой осведомленности о судоустройстве и судопроизводстве, являются гарантией справедливого судебного разбирательства, а также обеспечивают общественный контроль за функционированием судебной власти. В документе указывается на то, что гласность судопроизводства обеспечивается возможностью присутствия в открытом судебном заседании лиц, не являющихся участниками процесса, представителей редакций средств массовой информации (журналистов) (п. 4); проведением фотосъемки, видеозаписи, киносъемки, а также трансляции по радио и (или) телевидению хода судебного разбирательства (п. 13); размещением на официальных интернет-сайтах судов текстов судебных постановлений (п. 32).

Кроме того, могут быть использованы и иные способы обеспечения доступа к информации о деятельности судов (в частности, прием граждан, интервью, проведение пресс-конференций, публичные выступления, распространение пресс-релизов) (п. 34). Других субъектов (участников) и способов общественного контроля представленный документ не предлагает. Пленум не принимает во внимание необходимость детального освещения структурных компонентов правового статуса лиц, присутствующих на открытых судебных заседаниях и не являющихся прямыми участниками судебного процесса. Не определены элементы правового статуса лиц, участвующих в мероприятиях, связанных с иными формами получения информации о деятельности судов общей юрисдикции.

В итоге, на наш взгляд, общественный контроль должен развиваться как институт, направленный на формирование соответствующей концепции взаимодействия гражданского общества и государства.

Но сегодня речь идет о теоретической модели организации контрольных мероприятий со стороны российской общественности. Хочется надеяться, что особый вклад в развитие института гражданского представительства в механизме противодействия коррупции внесет, прежде всего, российский законодатель. Как известно, 12 марта 2014 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу законопроект № 471327-6 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации (в части установления правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций)». Этот документ широко обсуждается1. Полагаем, общественности и законодателю необходимо продолжить формирование адекватного современной социальной обстановке алгоритма реализации представителями гражданского общества своего общественного долга и потенциала российской демократии. При этом условием успешного развития института общественного контроля будет являться кодифицированное законодательство в этой сфере народовластия.

Список литературы

1. Борисов А.В. Большой юридический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2012.

2. Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 81—88.

3. Российская газета. 2012. 19 дек. № 292.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3028.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 31. Ст. 4712.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.