Нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности: понятие и методология классификации

УДК 347.1 

Страницы в журнале: 45-49

C.А. ШАРОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета Sharonov345@mail.ru

Формулируется понятие «нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности» и обосновывается его практическое применение. На основе всестороннего анализа выявляется методология классификации исследуемой категории и определяются ее составные элементы. Доказывается, что предложенная классификация носит концептуальный характер в правовом регулировании отношений охранной деятельности.

Ключевые слова: охранная деятельность, нормативный правовой акт, механизм правового регулирования, методология, классификация.

Regulatory Legal Act as an Element of Legal Regulation of Security Activity: Concept and Classification Methodology

Sharonov S.

In article the concept «regulatory legal act as element of the mechanism of legal regulation of security activity» is formulated and its practical application is described. On the basis of the comprehensive analysis the methodology of carrying out classification of studied category is developed, and its components are defined. It is proved that proposed classification has conceptual character in legal regulation of the relations of security activity.

Keywords: security activity, regulatory legal act, mechanism of legal regulation, methodology, classification.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что развитие малого и среднего бизнеса, к которому, безусловно, относится и охранная деятельность, является ключевой задачей государства[1]. Однако ее решению препятствуют недоработки в области «нормотворчества, в практике применения законов, в упорядочивании законодательства»[2].

Не является исключением и правовое регулирование охранной деятельности, которое существенно отстает от потребностей гражданского оборота. Сложившееся положение стало возможным потому, что акцент сделан на регулировании отношений, возникающих в сфере отдельных видов охраны (частной охраны, ведомственной охраны, вневедомственной охраны). Вместе с тем современное состояние охранной деятельности требует не «видового», а концептуального правового регулирования[3], отсутствие которого приводит к тому, что действующие в этой сфере законы и подзаконные акты во многом не согласованы с Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) и между собой. Например, неравенство правового положения частных охранных организаций по отношению к организациям ведомственной и вневедомственной охраны противоречит не только отдельным основам конституционного строя России, но и нарушает базовые начала гражданского законодательства.

Таким образом, целью публикации является определение такого источника правового регулирования, применение которого позволит не только разрешить существующие проблемы в регулировании отношений охранной деятельности, но и кардинально изменить ситуацию на рынке охранных услуг. Для достижения поставленной цели необходимо обосновать применение категории «нормативный правовой акт» в сфере регулирования исследуемых отношений; сформулировать понятие «нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности»; определить методологию систематизации нормативных правовых актов и на основе этого провести их классификацию.

Объектом исследования будут выступать нормы законодательства Российской Федерации, работы ученых, посвященные источникам правового регулирования отношений в целом и отношений охранной деятельности в частности, материалы судебной практики.

Заметим, что концептуальное разрешение проблемы становится возможным посредством применения категории «механизм правового регулирования охранной деятельности»[4], составным элементом которого является «нормативный правовой акт».

Для обоснования применения категории «нормативный правовой акт» в сфере регулирования исследуемых отношений необходимо доказать, что из всех источников права именно нормативный правовой акт является самым эффективным средством регулирования отношений охранной деятельности. Поэтому исследование рассматриваемой дефиниции следует проводить в контексте понятия «источник права», которое находит применение как в теории права, так и в цивилистической науке. Например, по мнению теоретиков права, в «формально-юридическом смысле» источник права является «формой права»[5], поскольку представляет собой различные формы (способы) выражения права, «объективизацию правовых норм»[6]. Однако, исходя из гражданско-правовой сущности охранной деятельности, обратим внимание на источники гражданского права. В цивилистической литературе понятие «источник права» находит свою конкретизацию и обозначается термином «источник гражданского законодательства»[7], нормы которого «находят свое выражение в статьях различных нормативных актов…»[8] Понятие «источник права» имеет обобщенный характер и, по мнению теоретиков права, состоит из следующих элементов: 1) нормативный правовой акт; 2) правовой обычай; 3) юридический прецедент; 4) нормативный договор[9]. Однако в настоящее время не все из указанных источников могут быть использованы для правового регулирования отношений, возникающих из охранной деятельности.

Так, согласно ч. 1 ст. 5 ГК РФ «обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе». С одной стороны, признание охранной деятельности разновидностью предпринимательства, отсутствие должного законодательного регулирования могут выступать основаниями для применения названного источника гражданского права. Вместе с тем в настоящее время охранная деятельность существует в форме отдельных, разрозненных видов (частная охрана, ведомственная охрана, вневедомственная охрана), зачастую имеющих множество противоречий, а не «широко применяемых правил поведения». Именно поэтому охранная деятельность не является в полной мере той областью, в которой может действовать этот источник права.

Юридический (судебный) прецедент, т. е. судебное или административное решение по конкретному юридическому делу, имеющему силу нормы права[10], в большей степени применяется в отдельных странах: Великобритании, США, Канаде и др. Однако, по мнению ученых, Россия является «носителем традиций романо-германской правовой системы»[11], в которой основная роль в правовом регулировании принадлежит нормативному правовому акту.

Нормативный договор представляет собой соглашение между правотворческими субъектами, которое приводит к возникновению новой нормы права[12]. Бесспорно, интеграция России в международное сообщество стирает границы между государствами, в том числе и в сфере охранной деятельности. Заметим, что в этом случае договор приобретает статус международного договора, нормы которого наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Однако констатируемое положение является не чем иным, как составным элементом статей нормативных правовых актов — ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и ч. 1 ст. 7 ГК РФ.

Следует согласиться с мнением И.Н. Сенякина о том, что «значение правовых актов в жизнедеятельности общества трудно переоценить», поскольку «с их помощью закрепляются гарантии эффективности решения множества задач, реализуются функции государства, устанавливается строгий правовой порядок»[13].

Практическое применение исследуемого термина в охранной деятельности подтверждается и материалами судебной практики. Так, охранная организация ООО «ЧОП “М.Ч.С. ОСТ”» была привлечена к административной ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов, регламентирующих частную охранную деятельность[14].

Резюмируя сказанное, приходим к выводу, что нормативный правовой акт выступает основным источником и элементом механизма правового регулирования охранной деятельности.

На основании изложенных аргументов определим понятие «нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности».

Поскольку в настоящее время отсутствуют концептуальные исследования охранной деятельности, обратимся к научным работам, посвященным изучению отдельных видов охраны в контексте исследования ими категории «нормативный правовой акт» (В.В. Горовенко, М.Н. Кузбагаров, В.А. Леднев, В.А. Сухоруков, О.Г. Федорова и др.).

Проведенный анализ позволяет сформулировать вывод о том, что эти научные разработки посвящены отдельным видам или аспектам охранной деятельности и не содержат комплексного подхода к ее правовому регулированию. Кроме того, нормативный правовой акт хотя и признавался одним из источников права, однако не рассматривался как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности.

Таким образом, возникает потребность в определении понятия «нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности».

В целях решения этой задачи необходимо установить словесное и юридическое толкование каждой составной части указанной категории и на основе синтеза полученных результатов сформулировать интересующее нас понятие.

Для этого воспользуемся методами, предложенными русским юристом Е.В. Васьковским, по мнению которого первой стадией определения понятия является словесное толкование, «имеющее задачей определить содержание нормы на основании смысла слов, из которых оно состоит»[15].

Поскольку содержание понятий «механизм правового регулирования охранной деятельности»[16] и «охранная деятельность» определено в предыдущих работах[17], обратим внимание на термин «нормативный правовой акт».

В словаре С.И. Ожегова слово «нормативный» означает «устанавливающий нормы, правила»[18]. Слово «правовой» происходит от слова «право», под которым понимается «совокупность устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе»[19].

В свою очередь слово «акт» толкуется как «закон, указ государственных органов или постановление общественных организаций»[20].

Однако словесное толкование не является самостоятельным процессом, оно создает фундамент для «реального толкования, которому уже предстоит окончательно раскрыть действительную мысль автора»[21].

Юридическое значение исследуемого понятия может выражаться различными терминами, однако все они по своей правовой сущности подразумевают практически одни и те же категории. Например, Н.Н. Вопленко считает нормативный правовой акт актом правотворчества, содержащим в себе нормы права, т. е. письменным документом, оформляющим установление, изменение или отмену правовых норм[22].

По мнению исследователей предпринимательского права, нормативный правовой акт является «основным источником права России в целом и предпринимательского — в частности»[23]. Понятие «нормативный правовой акт» находит и официальное закрепление[24]. Однако эта формулировка носит общий характер и нуждается в дополнительной интерпретации.

Полученные результаты словесного и юридического толкования позволяют сформулировать понятие: нормативный правовой акт как элемент механизма правового регулирования охранной деятельности — это письменный документ, принятый (изданный) полномочным на то органом (органом государственной и (или) муниципальной власти) и (или) иным лицом (организацией, индивидуальным предпринимателем) в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение отношений, возникающих из охранной деятельности.

Иными словами, это те документы, нормы которых приводят к установлению, изменению или прекращению деятельности охранных организаций, направленной на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств на возмездной договорной основе. Заметим, что по своей правовой природе эти организации являются коммерческими. При этом их действия (выполнение охранных работ, оказание охранных услуг) выступают как гражданско-правовая категория «объект гражданских прав». Следовательно, нормативный правовой акт, регулирующий отношения охранной деятельности, должен иметь гражданско-правовую сущность.

В целях практического и концептуального применения сформулированного понятия определим методологию систематизации нормативных правовых актов и на основе этого проведем их классификацию.

Цивилистической науке известны многие примеры классификации как источников гражданского права в целом, так и нормативных правовых актов в частности. Например, О.Н. Садиков считает, что термин «нормативный акт» объединяет «все нормы гражданского права, установленные компетентными государственными органами»[25]. Более детальную классификацию приводит А.Я. Рыженков, который в качестве одного из оснований классификации использует термины «закон» и «подзаконные акты»[26].

Однако для решения этой задачи необходимо определить методологию проводимой классификации. Суть ее заключается в использовании двух специфических приемов. Первый прием заключается в установлении соотношения элемента классификации с правовой сущностью механизма правового регулирования охранной деятельности. В этом случае необходимо определить влияние элемента на возникновение, изменение или прекращение отношений охранной деятельности. Например, согласно Закону РФ от 11.03.1992 № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» нарушение в охранной организации правил оборота оружия, установленных законодательством Российской Федерации, повлекшее его утрату, может повлечь за собой аннулирование лицензии и, как следствие этого, прекращение частной охранной деятельности.

Суть второго приема заключается в определении взаимосвязи классифицируемого элемента с каким-либо критерием, составляющим правовую сущность охранной деятельности (правовым положением охранных организаций, лицензированием, выполнением охранных работ (оказанием охранных услуг), договором охраны и др.). Так, нормы ГК РФ, устанавливающие общие положения о договоре, регулируют отношения охранной деятельности, связанные с заключением, изменением и прекращением договора охраны. Нормы гл. 4 ГК РФ непосредственно связаны с учреждением и правоспособностью охранных организаций.

На основании предложенной методологии классификация нормативных правовых актов, регулирующих отношения охранной деятельности, проводится по следующим основаниям: 1) по конституционным полномочиям Российской Федерации (ст. 71 ГК РФ), субъектов Российской Федерации (ст. 72), органов местного самоуправления (гл. 8); 2) по значимости правовых норм (конституционные, обыкновенные); 3) по юридической силе (законы и подзаконные акты); 4) по правовому положению субъектов правотворчества (государственные органы, органы местного самоуправления, организации); 5) по характеру отношений, возникающих из правовой сущности охранной деятельности (правовое положение охранных организаций, объекты охраны, договор охраны и др.); 6) по территории действия (общефедеральные, региональные, локальные); 7) по объему регулирования (общие — для всех видов охранной деятельности, специальные — для отдельных видов охранной деятельности; 8) по степени систематизации (гражданское законодательство и т. п.); 9) по сроку действия (постоянные, временные).

Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы.

1. Нормативный правовой акт является наиболее эффективным источником права и составным элементом механизма правового регулирования охранной деятельности.

2. Предложенная классификация носит концептуальный характер, поскольку: 1) выполнена впервые по отношению к предпринимательской сущности отношений охранной деятельности; 2) охватывает все виды нормативных правовых актов от Конституции РФ до локального акта; 3) позволяет регулировать все виды отношений, возникающих из охранной деятельности; 4) устраняет дисбаланс в неравенстве правомочий ведомственной, вневедомственной охраны и частной охранной деятельности, тем самым способствуя сохранению основы конституционного строя России — гарантирования равной степени защиты всех форм собственности; 5) устраняет нарушения основных начал гражданского законодательства в части равенства участников гражданских правоотношений — охранных организаций; 6) сочетает в себе частноправовые и публичные начала в регулировании отношений, возникающих из охранной деятельности; 7) динамична и практична, так как в современных условиях позволяет гражданам и юридическим лицам наиболее полноценно реализовать свое право на занятие предпринимательской деятельностью.

3. Для концептуального правового регулирования охранной деятельности необходимо принять Федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который способен разрешить современные проблемы на рынке охранных услуг.

Библиография

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета. 2012 . 13 дек. № 287.

2 См. там же.

3 См.: Шаронов С.А. Механизм правового регулирования охранной деятельности: понятие, элементы, признаки // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 5. С. 81.

4 См.: Шаронов С.А. Указ. соч. С. 80—86.

5 См., например: Матузов Н. И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. 4-е изд., испр. и доп. — М., 2011. С. 284.

6 Теория государства и права: учеб. / под ред. В. К. Бабаева. — М., 2001. С. 267.

7 Гражданское право России. Общая часть: учеб. / под общ. ред. А.Я. Рыженкова. С . 51.

8 Гражданское право: учеб.: в 3 т.  6-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. — М., 2003. Т. 1. С. 36.

9 См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. раб. С. 284—285.

10 См. там же. С. 284.

11 См.: Летяев В. А. Рецепция римского права в России XIX — начала XX века (историко-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2001. С. 16.

12 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. раб. С. 284.

13 Очерки теории российского законодательства = Essays of theory of the Russian legislation: моногр. / под ред. И. Н. Сенякина.  — Волгоград, 2010. Ч. II. С. 116.

14 См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2012 № 09АП-354/2012-АК по делу № А40-129430/11-121-1118. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15 Васьковский Е.В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. — М., 2002. С. 98.

16 См.: Шаронов С.А. Указ. раб. С. 83.

17 См.: Вытнов В.А., Шаронов С.А. Гражданско-правовое положение инвестора в жилищной сфере: моногр. — Волгоград, 2012. С. 148—149.

18 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. — М., 1989. С. 419.

19 Там же. С. 575.

20 Там же. С. 28.

21 См.: Васьковский Е.В. Указ соч. С. 140—141.

22 См.: Вопленко Н.Н. Источники и формы права: учеб. пособие. — Волгоград, 2004. С. 35—36.

23 См.: Предпринимательское право России: учеб. / отв. ред. В.С. Белых. — М., 2009. С. 47.

24 См., например: Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 23.

25 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / рук. авт. коллектива и отв. ред. д-р юрид. наук, проф. О.Н. Садиков. — М., 2004. С. 12.

26 Гражданское право России. Общая часть: учеб. / под общ. ред. А. Я. Рыженкова.  С. 53—55.