О договорной форме разграничения предметов ведения и полномочий в системе публичной власти Российской Федерации

М.В. ТАРХАНОВ

Автор рассматривает проблему современного российского федерализма, касающуюся договорного разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в Российской Федерации. Анализ хода развития договорного права в федеративных отношениях позволяет выявить его положительные и отрицательные стороны, сформулировать определенные выводы относительно возможности и целесообразности применения договора как правовой формы разграничения компетенции между уровнями публичной власти.

Ключевые слова: разграничение компетенции; договор о разграничении предметов ведения и полномочий; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и Республики Татарстан.

The author considers the problem of modern Russian federalism regarding the contractual separation of powers of public authorities in the Russian Federation. Analysis of the development of contract law in federal relations reveals its positive and negative aspects, to formulate some conclusions about the feasibility and application of the treaty as a legal form of distribution of competencies between the levels of public authority.

Keywords: distribution of powers; agreement on the delimitation of powers, the Treaty on the delimitation of powers and the Russian Federation and the Republic of Tatarstan.

Разделение компетенции между уровнями публичной власти в современной России является актуальной проблемой, влияющей на весь ход развития федерализма. Существенной частью этой проблемы является применение договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Развитие договорных отношений в системе федерализма началось с подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г., факт заключения которого сегодня оценивается как фактическое достижение центральной власти, сумевшей в условиях почти полного развала советского государства избежать реализации угрозы открытого сепаратизма со стороны некоторых республик. Это был начальный период формирования российского федерализма. Практически все существенные условия Федеративного договора вошли в текст  Конституции РФ, принятой в 1993 году и закрепившей российскую модель разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти, названную в некоторых источниках совмещенной[1]: данный способ подразумевает закрепление сфер компетенции Федерации (ст. 71) и сферы совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 72), а сфера исключительной компетенции субъектов Федерации определяется по остататочному принципу (ст. 73). При этом на практике границу между двумя последними областями компетенции провести очень сложно, она, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

Конституцией установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации осуществляется самой Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). При этом федеральные законы как форма разграничения компетенции не упоминаются, характер и юридическая сила указанных договоров, порядок их утверждения не конкретизируются. Этап в развитии договорной формы размежевания компетенции, который начался с момента принятия Конституции РФ, можно охарактеризовать как «расцвет договорного права в условиях несовершенства конституционных положений и отсутствия федерального законодательного регулирования по вопросам разграничения компетенции»: всего с 1994 по 1998 год было заключено 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации и существовала большая вероятность того, что данная практика будет продолжена по нарастающей, т.е. в конце концов все субъекты Федерации окажутся охваченными договорным регулированием федеративных отношений. В течение данного периода договоры о разграничении компетенции являлись наиболее распространенным способом регулирования вопросов размежевания власти между центром и регионами, при том, что нормативная база их заключения практически отсутствовала. Отличительной чертой принятых на данном этапе договоров являлось то, что многие из них прямо противоречили Конституции РФ[2], формируя таким образом параллельный конституционному слой правового регулирования федеративных отношений, отличались нечеткостью и декларативностью положений.  По иному, как следует отметить, и быть не могло: Россия была еще не устоявшейся федерацией, причем с элементами ассиметрии, конституционные принципы федерализма еще не успели «пропитать» реальные отношения между центром и регионами, центральная власть была вынуждена идти на определенные уступки субъектам Федерации, «уравнивая» путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий свое государственно-правовое положение с положением субъектов (поскольку только равные по положению субъекты могут вступать в договорные отношения).

С.М. Шахрай полагает, что договоры о разграничении компетенции (принятые до 1999-го года) позволяли решать проблемы конфликтных регионов Российской Федерации, например, Татарстана, существенно нормализовать их политическую и экономическую ситуацию («возвращали» их в федеративное пространство России). Помимо этого, договорный процесс стимулировал законодателей быстрее перейти к принятию законов в области федеративных отношений. Это касалось и региональных законодателей: именно работа над договорами подтолкнула субъекты Российской Федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения в отстутсвие соответствующего федерального закона.

Таким образом, «договорная практика — это живой процесс, который чутко откликается на вызовы реальности, который позволяет сочетать юридическую строгость общих норм с точным учетом специфических потребностей каждого российского региона. Подписание договора — это не окончание, а только начало большой совместной работы федеральных и региональных органов власти»[3]. По справедливому замечанию М.В. Глигич-Золотаревой, договоры о разграничении компетенции, с одной стороны, позволяли избавиться от «шероховатостей» в отношениях центра и регионов, с другой — они (постепенно) вели к «эрозии» законодательного и даже конституционного пространства[4].  Федеральные власти должны были со временем перейти к большему контролю за договорным процессом в федеративных отношениях, в первую очередь сформировав соответствующую законодательную базу данного процесса, поскольку конституционной базы оказалось явно недостаточно.

После 3 лет согласований был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 119-ФЗ).

Законом № 119-ФЗ был определен ряд ключевых понятий, прежде отсутствовавших в нормативно-правовых актах, регулирующих разграничение полномочий: предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, предмет ведения субъекта Российской Федерации, компетенция органа государственной власти, полномочия органа государственной власти и др. Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий был определен как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Законе № 119-ФЗ также была дана дефиниция соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий как правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Законом № 119-ФЗ был установлен запрет на передачу, исключение или иное перераспределение установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения федеральными конституционными и федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также договорами и соглашениями (п. 1 ст. 3). Подобная антиконституционная практика, допускаемая в ранее заключенных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, должна была отныне пресекаться. Были установлены и другие существенные гарантии соблюдения конституционной законности в федеративных отношениях, в частности, запрет на принятие федеральных законов, нормативных актов субъектов Федерации, заключение договоров и соглашений, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 3); принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, гласящий, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов (ст. 4) и другие гарантии.

В отдельную главу Закона № 119-ФЗ был вынесен порядок заключения договоров и соглашений. Договор мог отныне заключаться только: а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. Договор мог конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Соглашение могло быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора, т.е. выступало как приложение к договору (ст. 14). Сторонами договора могли являться федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 15). Другими словами, в каждом конкретном случае это могли быть различные органы. Предметы договора были определены как: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора (ст. 17). Законом был закреплен также порядок подготовки и подписания договора о разграничении предметов ведения и полномочий, внесения в него изменений и дополнений, вступление договора в силу (ст.ст. 22-28) и другие вопросы.

Закон № 119-ФЗ являлся первой попыткой законодательно урегулировать вопросы, которые требовали конкретизации на основе Конституции РФ. Однако на практике его принятие  обернулось отнюдь не упорядочением договорных отношений, не приведением уже действующих договоров в надлежащую форму, но валом их расторжения.

По словам М.В. Глигич-Золотаревой, «по разным причинам в нашей стране никогда не удавалось поддерживать оптимальный баланс централизации и децентрализации. Динамика преобразований всегда отличалась разбалансированностью и непредсказуемостью: «вакханалия» договорного права сменилась его фактической ликвидацией, «парад заключения договоров» сменился «парадом отказа от заключенных договоров»[5].  В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров о разграничении полномочий по причине «достижения цели заключения договора». Остальные девять прекратили свое действие 9 июля 2005 г. в соответствие со ст. 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее — Закон № 95-ФЗ).  Новых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий на основании Закона № 119-ФЗ так и не было заключено. В очередной раз был продемонстрирован разрыв между реальными отношениями, подлинными целями властных органов, и тем, как это регулируется «на бумаге», т.е. в официальном нормативном акте.

Следующий этап развития договорного регулирования федеративных отношений наступил в связи с принятием Закона  № 95-ФЗ, которым Закон № 119-ФЗ был признан утратившим силу. Закон № 95-ФЗ ввел в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новую главу IV.[6] «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Из названия уже следует, что разграничиваться, в том числе и договорами, отныне должны не предметы ведения (уже подробно разграниченные Конституцией РФ), а именно полномочия, т.е. «правообязанности» органов власти в пределах конкретных предметов ведения. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7) получили существенную переработку по сравнению с прежними законодательными установлениями, в частности, если ранее действовавший Закон допускал учет специфики региона по желанию сторон договора, то теперь заключение договора допускалось только в том случае, если «это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий» (п. 1 ст. 26.7).

С целью унификации подробно регламентированы существенные условия договоров о разграничении полномочий: перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; условия и порядок осуществления этих полномочий; конкретные права и обязанности сторон; срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока; основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий (п. 1 ст. 26.7). Определение порядка подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти отнесено к полномочиям Президента РФ (как это было и ранее), однако, данный порядок до сих пор им не утвержден. Были уточнены органы, ответственные за подготовку и подписание договоров, а также процедурные этапы договорного процесса, основными из которых являются:

1) представление согласованного проекта договора в парламент субъекта Российской Федерации главой данного субъекта для одобрения;

2) голосование большинством голосов депутатов регионального парламента и одобрение (отклонение) проекта; 3) сообщение о результатах голосования главой субъекта лично Президенту РФ; 4) подписание одобренного договора Президентом РФ и главой субъекта Российской Федерации; 5) внесение в Государственную Думу проекта федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий Президентом РФ (в течение 10 дней после подписания договора); 6) вступление договора в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении (пункты 3-9 ст. 26.7).

Существенной новеллой концепции договора о разграничении полномочий является придание ему юридической силы федерального закона (п. 9 ст. 26.7). Конечно, дополнительная проработка федеральными парламентариями такому важному документу явно не помешает, хотя тем самым была внесена путаница в иерархию нормативно-правовых актов и давно обсуждаемый вопрос соотношения договора и федерального закона по их юридической силе остался неразрешенным. Ранее ученые предполагали, что позиция по данному вопросу должна основываться на ст. 4 Конституции РФ, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это подразумевает приоритет федерального закона над договором и означает, что основной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования[7]. 

Следует отметить, что по Закону № 119-ФЗ проект договора должен был рассматриваться лишь членами Совета Федерации, причем их решение носило рекомендательный характер (п. 4 ст. 23 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ), т. е. позиции центральной власти в плане утверждения договоров новым законодательством были усилены. Поскольку срок действия договора ограничен 10-ю годами, очевидно, что срочный характер приобретает и сам федеральный закон, утвердивший его. Эти и многие другие положения статьи 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» носят небесспорный характер.

Между тем, договорная практика, очевидно, возвращается в федеративные отношения: 24 июля 2007 г. был принят первый такого рода Федеральный закон № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».  К указанному Договору между органами государственной власти России и Татарстана специалисты уже предъявляют ряд претензий. Надо отметить, что в глаза сразу бросается название Договора: «О разграничении предметов ведения и полномочий»,  хотя, как было показано выше, федеральное законодательство фактически настаивает на том, что предметы ведения уже разграничены Конституцией РФ, и в дальнейшем необходимо разграничивать только полномочия.

М.В. Глигич-Золотарева справедливо высказывает сомнения в конституционности Договора, его соответствия федеральным законам по 9 позициям, среди которых следующие: установление разграничения предметов ведения и полномочий Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и данным Договором, без ссылки на федеральные законы, что может спровоцировать «крупную юридическую коллизию, связанную с отменой прямого действия федеральных законов на территории Республики Татарстан»; отсутствие упоминания в тексте Договора конкретных исторических, культурных, экономических и иных особенностей Республики Татарстан, приведших к подписанию Договора, хотя ссылка на их якобы наличие в преамбуле Договора имеется; отсутствие в Договоре перечня полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится в данном Договоре (т.е. иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта), а также условий и порядка осуществления указанных полномочий1.

Существует мнение, что заключение договоров должно быть разрешено лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти (федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при объективно возникаемых обстоятельствах (чрезвычайное положение, стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и т.п.) С исчезновением обстоятельств договоры (соглашения) должны утрачивать силу, а федеральное законодательство — основная правовая форма разграничения полномочий органов власти — вновь действовать в полной мере[8].  Другими словами, договорное регулирование должно носить временный и чрезвычайный характер.

Существует более радикальная точка зрения, согласно которой предусмотренное Конституцией РФ договорное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий в значительной мере было явлением переходного периода, связанным с неурегулированностью федераьным законодательством многих вопросов жизни общества, рассчитанное на постепенный переход к законодательному регулированию всех или подавляющей части общественных отношений[9], т.е. договорная практика уже сейчас должна  была бы сойти на нет.

Однако, как можно заметить из факта подписания Договора с Республикой Татарстан, договор о разграничении полномочий между органами центра и регионов по-прежнему остается на повестке дня в качестве действующего инструмента федеральной политики. Очевидно, что концепция договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, его юридическое положение в системе нормативно-правовых актов, регулирующих развитие федерализма в России, нуждается в дальнейшей проработке. В настоящее время, по нашему мнению, в договорных отношениях возможно возрождение былой опасности превращения договоров о разграничении полномочий в инструмент политического заигрывания центра с регионами путем предоставления одним субъектам Федерации больших преимуществ по сравнению с другими (в этом часто обвиняли договоры эпохи «договорного бума»). Необходимо обобщение прежнего опыта договорного регулирования федеративных отношений, для того, чтобы не повторять старые ошибки.

Библиография

1 См.: Глигич-Золотарева М.В.  Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006.  С.  80.

2 Например, согласно Договору о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан  от 15 февраля  1994 г. (Российские вести. 1996. 22 февраля. № 35), в предметы исключительного ведения Республики были внесены вопросы адвокатуры и нотариата, правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности, которые, согласно п.п. «к», «л» и «о» ст. 72 Конституции РФ, являются предметами совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. В совместное ведение, согласно Договору, были внесены такие сферы, как защита суверенитета и территориальной целостности, координация ценовой политики, проведение денежной политики, и другие вопросы, которые, согласно ст. 71 Конституции РФ, являются предметами ее исключительного ведения. Данный Договор изобилует и другими несовершенствами.

3 См.: Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства// Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Проблемно-тематический сборник. — М., 1999.  С. 36—43.

4  См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / Науч. ред. Н.М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2009.  С. 400.

5 См.: Глигич-Золотарева М.В.  Указ. соч. С. 411.

6 См.: Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (Политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий)// Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Проблемно-тематический сборник. — М., 1999.  С. 24.

7 См.: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч.  С. 412-414.

8 См.: Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации. — С. 25.

9 См.: Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей// Журнал российского права. 1998. № 8.