О качестве бесплатной юридической помощи

А.А. ВОРОНОВ,

адвокат Воронежской областной коллегии адвокатов

Независимо от корпоративной воли адвокатского сообщества и его благих намерений государство в лице исполнительных органов устанавливает непосредственный контроль над оказанием бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Об этом говорится в Постановлении Правительства РФ от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»[1] (далее — Постановление). Этот эксперимент должен завершиться конкретными предложениями и докладом Президенту РФ о реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

Согласно Постановлению в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам Правительство РФ решило провести эксперимент и создать в ряде регионов страны 10 государственных юридических бюро. Было также решено утвердить положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и установить предельную численность работников для каждого региона в 15 единиц. На финансирование данного эксперимента Министерством финансов РФ выделено 50,4 млн руб.

Как отмечается в литературе, если Конституция РФ каждому гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи, а в государстве существует проблема оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, то станет ясно, что оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам необходимо возвести в ранг государственной политики и реализовать ее через систему государственных федеральных учреждений — государственных юридических бюро[2].

Государственные юридические бюро должны оказывать бесплатно следующие виды юридической помощи:

· давать консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;

· составлять заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;

· обеспечивать участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представлять интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

Одной из целей эксперимента является попытка государства обеспечить гражданам конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи. При этом в Постановлении не предусмотрено необходимых условий и требований, при которых оказываемую работниками юридических бюро правовую помощь можно было бы определить как квалифицированную.

Рассмотрим подробнее, что означает «квалифицированная юридическая помощь». Как отмечается в научных источниках, квалифицированную юридическую помощь может оказать только квалифицированный специалист — лицо, обладающее специальными познаниями в области права, т. е. юрист. Подтверждением наличия у лица специальных познаний в области права, его способности оказывать квалифицированную юридическую помощь могут служить диплом о высшем юридическом образовании и иные документы о юридическом образовании, а также документы, подтверждающие наличие у данного лица опыта работы по юридической специальности либо прохождение им соответствующей стажировки[3].

Выделим признаки квалифицированной юридической помощи:

· деятельность по оказанию юридических услуг;

· может оказываться только лицами, имеющими специальные познания в области права;

· предполагает не просто предоставление юридических услуг специалистом, а оказание именно качественной юридической помощи.

Следует отметить, что не всякая юридическая помощь, которая оказывается лицом, имеющим специальные познания в области права, является квалифицированной. Поэтому следует выделить критерий оценки качества, грамотности юридической помощи. Трудности возникают при определении показателей, по которым можно судить о том, что помощь была оказана юридически грамотно.

Очевидно, что эти показатели должны быть заложены в нормативных правовых актах, в требованиях к претендентам на оказание юридической помощи (сдача специального экзамена, включающего не только теоретические, но и практические вопросы, стажировка, опыт работы и т. д.). В противном случае юридическая помощь, которая оказывается субъектами, имеющими специальные познания в области права (выпускниками вузов), вряд ли может считаться квалифицированной, с учетом того, что качество высшего образования в стране оставляет желать лучшего.

Также должен осуществляться контроль за качеством оказываемой помощи, который могут проводить специальные лица или органы (например, квалификационная комиссия в адвокатской палате). Субъект оказания юридической помощи, не имеющий никакого механизма контроля качества оказываемых услуг, вряд ли обеспечит их надлежащее выполнение.

В определенном объеме работники бюро должны выполнять ряд функций адвокатов (за исключением участия в уголовных делах). Однако в качестве профессиональных требований к ним предъявляется только условие о наличии юридического образования. Никаких дополнительных требований — сдача специального экзамена на профессиональную пригодность, наличие стажа работы по юридической специальности, отсутствие судимости, необходимость прохождения стажировки и т. д. — к ним не предъявляется. В связи с этим повышается вероятность того, что юридическая помощь будет оказываться ими не на профессиональной основе.

В то же время в связи с принятием Постановления перед адвокатурой встает вопрос занятости, решение которого будет зависеть от результатов эксперимента. То, что этот эксперимент может завершиться успешно и Президент РФ одобрит создание государственных юридических бюро, сомневаться не приходится, так как реализация замысла по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам имеет не только практическое значение для значительной части населения России, но и политическое значение для предстоящих выборных партийных баталий. Обвинять российскую адвокатуру в том, что она не может в полной мере обеспечить бесплатное оказание юридической помощи малоимущим гражданам страны, нельзя.

В рамках действующего Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 20.12.2004; далее — Закон) это осуществить крайне сложно. Адвокатура является институтом гражданского общества и не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Она как бы отделена от государства, но действовать должна на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и равноправия.

Оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам адвокатурой России возможно, но лишь при условии, что эта деятельность будет полностью обеспечиваться и финансироваться органами государственной власти.

В п. 3 ст. 3 Закона указано, что органы государственной власти осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при необходимости выделяют адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи. Адвокатам хорошо известно, как органы государственной власти финансируют эту деятельность: либо недостаточно, либо вообще никак. В таких условиях невозможно говорить о доступности юридической помощи для малоимущих граждан. Вывод здесь может быть только один: вся ответственность за необеспечение доступности данной помощи ложится на федеральные и региональные органы государственной власти[4].

Можно прогнозировать удачный для государства результат проводимого эксперимента (иначе оно не стало бы его проводить). Однако при этом возможно существенное снижение занятости в адвокатской среде и возникновение проблемы избыточности соответствующих специалистов.

О подобных изменениях речь велась и ранее. Так, М. Канукова выдвигала предложения об учреждении муниципальными органами муниципальных адвокатур, обеспечиваемых из средств бюджета местного самоуправления, что отчасти решило бы проблему оказания бесплатной юридической помощи[5]. Отмечается также, что муниципальные адвокатуры могли бы стать хорошей школой для молодых выпускников юридических вузов, готовых оттачивать профессионализм за умеренное вознаграждение[6]. Нам представляется неуместным сам термин «муниципальная адвокатура», поскольку он подразумевает определенную зависимость муниципального адвоката от финансирующего его органа власти, в то время как профессия адвоката изначально определяется принципом профессиональной независимости.

По мнению Г.А. Воскресенского, учреждение муниципальной адвокатуры — идея сугубо отрицательная. В 1918 году в России уже предпринималась попытка создания муниципальной адвокатуры — «коллегии обвинителей, защитников и представителей сторон в гражданском процессе». Ее члены признавались государственными служащими и получали должностной оклад. Однако адвокаты оказались полностью зависимыми от государства и суда, и у них пропала заинтересованность в активной защите граждан (что в принципе не должно быть определяющим моментом в деятельности адвоката), возникла коррупция. Исторический опыт подсказывает, что муниципальная адвокатура не сможет обеспечить квалифицированную юридическую и независимую помощь гражданам[7].

Компромиссное решение предлагает А. Кучерена. Он считает целесообразным введение общественных приемных или юридических клиник (консультаций) при органах власти в качестве форм самостоятельной практики студентов под общим руководством профессионального адвоката или под общим патронажем депутата законодательного органа власти. Помещения для работы и материально-техническое обеспечение деятельности должны предоставлять органы местного самоуправления. Работники общественных приемных (юридических клиник) могут оказывать бесплатную юридическую помощь и не вправе принимать поручения по другим делам. Представительство в суде могут осуществлять лишь профессиональные адвокаты, курирующие клинику и получающие за это вознаграждение от соответствующих органов власти[8].

Обратимся к порядку получения бесплатной юридической помощи. Для этого гражданин должен представить в государственное юридическое бюро следующие документы:

· заявление с просьбой об оказании юридической помощи;

· документ, удостоверяющий личность;

· справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро. Эта справка представляется в порядке, определенном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Решение об оказании юридической помощи принимается начальником государственного юридического бюро или по его письменному поручению работником государственного юридического бюро в день представления необходимых документов. Помощь оказывается на основании соглашения между гражданином и государственным юридическим бюро.

Насколько эта система будет востребована на практике, покажет эксперимент. Но даже если она утвердится, малоимущим гражданам все равно будет проще обратиться к адвокату и получить юридическую консультацию у него (за соответствующую плату).

В предусмотренных соглашением случаях государственное юридическое бюро на основании договора вправе поручить адвокату оказать обратившемуся лицу юридическую помощь, в том числе выступить его представителем в гражданском судопроизводстве, а также в исполнительном производстве по гражданскому делу.

Между государственным юридическим бюро и адвокатом может быть заключен договор, предусматривающий оказание юридической помощи либо на постоянной основе, либо однократное. Порядок и размер оплаты труда адвоката устанавливаются договором. Размер оплаты труда адвоката составляет за день участия от 1/4 до 1/2 установленного минимального размера оплаты труда.

В целях обеспечения независимости адвоката понуждение его к заключению указанного договора не допускается.

В структуре государственных бюро по оказанию бесплатной юридической помощи прослеживается аналогия прямой вертикали власти, так широко распространенной в России. Начальник государственного юридического бюро назначается на должность и освобождается от должности директором Федеральной регистрационной службы — главным государственным регистратором Российской Федерации. Работники государственного юридического бюро, к компетенции которых относится оказание юридической помощи, назначаются на должность и освобождаются от должности начальником государственного юридического бюро по согласованию с начальником соответствующего управления Росрегистрации по субъекту (субъектам) Российской Федерации. С работниками государственного юридического бюро заключается срочный трудовой договор, срок действия которого не может превышать срок проведения эксперимента. Иные работники государственного юридического бюро назначаются на должность и освобождаются от должности начальником государственного юридического бюро.

Важной особенностью государственных бюро является их полная подконтрольность Росрегистрации, которая:

· координирует и контролирует их деятельность;

· определяет в соответствии с законодательством Российской Федерации порядок и условия оплаты труда их работников;

· обеспечивает решение вопросов, связанных с материально-техническим оснащением государственных юридических бюро;

· осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В связи со всем изложенным возникают вопросы. Один из них: что кроется за данным экспериментом — стремление обеспечить граждан юридической помощью или оказать влияние на адвокатуру? Будет ли юридическая помощь оказываться на профессиональной основе (так как государственные бюро являются полностью зависимыми, подконтрольными государственным структурам)? И кто даст гарантию, что работник бюро, деятельность которого регулируется его начальником, будет следовать закону, а не указаниям сверху? Ответ на эти вопросы можно будет дать только по прошествии некоторого времени.

Библиогрфаия

1 Российская газета. 2005. 30 авг.

2 См.: Осяк О.В. По образу и подобию своему // Воронежский адвокат. 2005. № 10. С. 10.

3 См.: Невская О.В. Что такое квалифицированная юридическая помощь? // Адвокат. 2004. № 11. С. 37—38.

4 См.: Осяк О.В. Указ. ст. С. 10.

5 См.: Канукова М. Нужна муниципальная адвокатура // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 30.

6 См.: Кучерена А.Г. Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в России. — М., 2002. С. 145.

7 См.: Воскресенский Г.А. Адвокаты должны зависеть только от Закона // Адвокат. 2005. № 2. С. 7.

8 См. Кучерена А.Г. Указ. соч. С. 146.