О коллизионности нормативных правовых актов в области обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации: органы пограничного контроля — миф или реальность?

О.А. БУКАНОВА,

специалист Центра правовых исследований «Эквитас»

В статье рассматриваются проблемы правового обеспечения пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, осуществляющих деятельность по пропуску через Государственную границу. Отмечается необходимость серьезного реформирования законодательства в данной области.

Ключевые слова: органы пограничного контроля, административная реформа, пограничный контроль, пункты пропуска, законодательство.

The article deals with the problems of the Russian Federation's Federal Security Service's legal ensuring borderlands bodies carrying out activities in border crossing. It is necessary to carry on fundamental legal reform in this field.

Keywords: the border control troops, the administrative reform, the border control, the checkpoints, legislation.

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ, Россия является правовым государством. Правовое государство характеризуется прежде всего тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона. Другими словами, суть правового государства состоит в том, что власть государственных органов ограничивается законом[1]. Сказанное имеет самое непосредственное отношение и к формированию правовых основ стратегического развития Пограничной службы ФСБ России.

Однако что делать, если,  согласно Конституции РФ, Пограничная служба ФСБ России действует в рамках законов, а законы зачастую  противоречат друг другу? Существует большое количество недоработок в законах, которые были приняты в связи с проведением административной реформы 2003 года.

Коренные внутригосударственные изменения, социально-экономическая ситуация, условия формирования правового государства, новые внешнеполитические и международно-правовые реалии России значительно усложнили характер и содержание деятельности Пограничной службы ФСБ России по обеспечению пограничной безопасности, реализации пограничной политики российского государства. Стало совершенно очевидно, что без добротной правовой основы, надежного правового фундамента безопасность российского государства в пограничной сфере гарантирована быть не может[2].

Реформирование федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности государства, а именно включение в состав Федеральной службы безопасности такой самостоятельной организации, как ФПС, породило ряд существенных изменений, в том числе и проблем, коллизий и несоответствий в нормативной правовой базе деятельности Пограничной службы ФСБ России, в частности, пограничных органов, осуществляющих пограничный контроль (далее — органы пограничного контроля), ранее входивших в состав ФПС. Парадоксально, но после проведения административной реформы 2003 года на законодательном уровне органов пограничного контроля попросту не существует. Статья 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» гласит, что «…к органам Федеральной службы безопасности относятся: федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности; управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности); управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках); управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы); другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие от-дельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности); авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности Федеральной службы безопасности…».

Итак, в этой статье  об органах пограничного контроля даже не упоминается; более того, та же статья гласит, что «создание органов Федеральной службы безопасности, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается».

Таким образом, налицо правовая коллизия, обусловленная тем, что органы пограничного контроля продолжают функционировать, о чем свидетельствует достаточное количество нормативных актов различного уровня, а также та деятельность, которую данные органы продолжают осуществлять и после проведения реформирования, охраняя рубежи нашего государства. При этом основной закон, регламентирующий деятельность органов ФСБ России, не упоминает о наличии органов пограничного контроля.

Рассмотрим данный проблемный аспект более подробно. Одним из ведущих нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующим во-просы деятельности органов пограничного контроля, является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственной границе). Этот нормативный документ принимался в силу экстремальности складывающихся на границе обстоятельств в спешном порядке, без надлежащей проработки перспектив возможных политических, экономических и социальных преобразований в стране и мире, без создания механизма реализации вводимых норм, что в последующем вызвало необходимость его поэтапной доработки, изложения некоторых статей в новой редакции, а также дополнения новыми положениями[3]. Однако и по сей день в Законе о Государственной границе существует достаточное количество положений, несогласованных, недоработанных, а нередко и противоречащих другим федеральным законам2[4].

Как уже упоминалось, административная реформа была начата в 2003 году,  однако За-кон о Государственной границе (в последней редакции  от 30 декабря 2008 г.) по сей день  со-держит коллизии в интересующей нас сфере. Так, ст. 30 указывает на наличие органов по-граничного контроля, где разбирается вопрос о взаимодействии органов пограничного контроля с другими подразделениями (органами иммиграционного контроля), выполняющими аналогичные функции. Ины-ми словами, в данной статье черным по белому написано, что пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности, осуществляют контроль за взаимодействием органов пограничного и иммиграционного контроля.

 Далее, п. 4 ст. 8 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» гласит, что органы пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляют взаимодействие с органами миграционного учета путем передачи сведений о фактах въезда в Российскую Федерацию либо выезда из Российской Федерации иностранных граждан, что также подтверждается Правилами учета в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении (утверждены постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 77).

Боле того, п. 4 ст. 20 этого закона также указывает на наличие органов пограничного контроля, которые осуществляют отметки в специфических документах (в данном случае речь идет о паспорте моряка (удостоверении личности моряка), на основании которых производится учет владельцев данных документов органами миграционного учета). Следовтельно, данный нормативный правовой акт напрямую указывает на наличие, а самое главное — активное функционирование органов пограничного контроля.

Еще один нормативный правовой акт, а именно Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», после проведения административной реформы противоречит не только Федеральному закону «О Федеральной службе безопасности», но и совмещает в себе несовместимые понятия. Например, в ст. 18 закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» указывается, что пограничные органы ФСБ России, исполняя свои служебные задачи, имеют право изъятия паспорта гражданина Российской Федерации,  однако в п. 4 ст. 25.3 этого закона речь идет о наличии органов пограничного контроля, которые имеют право продления срока действия визы во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации. О наличии органов пограничного контроля  указано также в п. 8 ст. 27 данного  закона. Иными словами, получается, что хотя органы пограничного контроля упразднены и включены в состав пограничных органов ФСБ России, данный закон  фиксирует существование и упраздненных органов, и вновь созданных одновременно.

Что касается Федерального закона от 25 ию-ля 2002 г. № 115-ФЗ  «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации» , то, проанализировав его, мы видим, что ст. 6.1 данного закона также указывает на наличие органов пограничного контроля; п. 3 ст. 13.1 упоминает о существовании документа, в данном случае миграционной карты, в которой должны проставляться отметки якобы ныне несуществующих органов пограничного контроля; п. 3 ст. 30 рассматриваемого закона определяет, что «…иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию заполняет миграционную карту, которая вместе с документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина, предъявляется должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Должностное лицо органа пограничного контроля проставляет в миграционной карте отметку о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию и отметку о его выезде из Российской Федерации…». Опять-таки закон фактически обоснованно описывает один из аспектов повседневной оперативно-служебной деятельности органов пограничного конт-роля, называя их согласно специфике выполняемой ими деятельности.

Четко указывает на наличие органов пограничного контроля Федеральный закон от

19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (пункты 1, 3, 4 ст. 4; пункты 3, 4 ст. 5; пункты 11, 12 ст. 7). Далее, согласно ст.  2 Правил осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. № 872),  контроль в пунктах пропуска осуществляется подразделениями органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного, ка-рантинного фитосанитарного, транспортного контроля. Таким образом, документы разного уровня продолжают нормативно закреплять деятельность уже упраздненных органов.

 Данный перечень нормативных правовых актов можно было бы продолжить, однако совершенно очевидно, что вопрос о реформировании ФПС осуществлен с огромным ко-личеством недоработок.  В результате органы пограничного контроля на уровне федерального российского законодательства превратились в какое-то мифическое явление: они то появляются, то исчезают. В действительности же они продолжают свое существование, выполняя, как и прежде, функции по пропуску через Государственную границу.

Как известно, правовые коллизии усложняют функционирование той или иной системы, в которой они возникают, поэтому наша первоочередная задача — по возможности сократить или искоренить полностью данное негативное для правовой сферы явление.  В этой связи предлагаем включить определение понятия «органы пограничного контроля» в ст. 2 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» с последующим рассмотрением во-проса о возвращении в официальные источники классификации пограничных органов и, в частности, выделения органов пограничного контроля в отдельный вид пограничных органов в связи со спецификой и объемом осуществляемой данными подразделениями деятельности, что позволит избежать проведения колоссальной работы по пересмотру всех вышеперечисленных нормативных правовых актов.

Нелья, на наш взгляд, не согласиться с мнением первого заместителя Директора ФСБ России — руководителя Пограничной службы  В.Е. Проничевым, который считает, что «необходимы разработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер, направленных на совершенствование правовых основ деятельности пограничной службы, и предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничной сфере. Однако в ходе совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмерно поспешных «революционных» преобразований и отказа от прежнего опыта, из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашему мнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавших себя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службы Российской Федерации»[5].

Библиография

1 Проничев Е.В. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. №4.

2 Першин Е.А. Правовые основы деятельности пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. ... канд. юрид. наук. —  М., 2005.

3 Першина А.В. Правовые основы деятельности органов пограничного контроля Федеральной службы безопасности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — М. : МПИ, 2006.

4 Щербаков Д.А. Правовое обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.  — М.: МПИ ФСБ России, 2005. — С. 107.

5 Проничев Е.В. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. № 4.