О конституционно-правовом регулировании прав человека

УДК 342:341.231.14
 
С.М. ПЕТРОВ,
доктор юридических наук, профессор, государственный советник Российской Федерации I класса
 
Признание и гарантирование прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (сами права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов публичной власти) еще не означает, что эти права и свободы действительно стали системообразующей основой всей российской государственности, как того требует Конституция РФ.
В статье доказывается необходимость перевода регулирования конституционных прав и свобод с уровня текущего законодательства на уровень конституционного права. В этом случае права и свободы человека обретут реальное и действенное юридическое измерение.
Ключевые слова: Конституция РФ, права и свободы, российская государственность, законодательство, органы государственной власти, государство, прямое действие норм права, систематизация норм права, закон.
 
The recognition and warranting of the rights and freedoms of the person and the citizen according to the recognised principles and norms of international law and according to Constitution of Russian Federation, and the rights and freedom define sense, the maintenance and application of laws, activity of bodies of the public power is not so enough, that these rights and freedom really became a backbone basis of all Russian statement as that is demanded by the Constitution of Russian Federation.
The author of article proves necessity of transfer of regulation constitutional rights and freedom from level of the current legislation on constitutional law level. In it случает the rights and freedom of the person will find real and effective legal measurement.
Keywords: Constitution of Russian Federation, rights and freedoms, Russian statement, legislation, public authorities, state, direct action of norms of the right, ordering of norms of the right, law.
 
В  конструкции Конституции РФ права и свободы человека и гражданина занимают особое и без преувеличения приоритетное место. Стремясь воплотить в тексте Конституции РФ самые высокие идеалы современного демократического государства, ее разработчики не только посвятили правам и свободам специальную главу, но и связали содержание статей этой главы с самим существованием Конституции РФ. В силу ст. 135 Конституции РФ, нормы, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, не могут быть изменены иначе как путем принятия новой Конституции РФ. В результате конституционные права и свободы оказались в роли незыблемого фундамента Основного закона страны.
Реализация установленных в Конституции РФ прав и свобод еще далека от желаемого уровня. Видимо, ясно осознавая этот неоспоримый факт, разработчики текста Конституции РФ намеренно сформулировали большинство соответствующих норм в форме, весьма близкой к политическим декларациям, т. е. в виде нетипичных нормативных предписаний. И хотя ст. 18 Конституции РФ объявила права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими, формулировки конституционных норм, содержащих права и свободы человека и гражданина, настолько общи, а порой и абстрактны, что в реальности непосредственное действие чаще всего невозможно. В силу этого в действующем законодательстве образовался целый массив актов, которые конкретизируют права и свободы применительно к реалиям и определяют механизм их действия. Общий объем соответствующего нормативного материала теперь уже настолько велик, что некоторые исследователи небезосновательно ставят вопрос о формировании в системе российского права особой комплексной отрасли, регулирующей права и свободы человека и гражданина[1]. Между тем правовое регулирование фундаментальных конституционных положений, к которым относятся права и свободы, на уровне текущего законодательства вряд ли можно признать единственно правильным и уж тем более соответствующим букве и духу самой Конституции РФ. Остановимся на этом подробнее.
Уже в ст. 2 Конституции РФ однозначно заявлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. И что самое главное, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина установлены в качестве обязанности государства. Иначе говоря, с юридической точки зрения субъективным правам, в форме  которых большей частью представлены в тексте Конституции РФ права и свободы человека, прямо корреспондирована обязанность государства создать условия для их беспрепятственной реализации. Человек сам решает, пользоваться ли ему тем или иным правом, но если он решил это сделать, государство обязано гарантировать его правомерные притязания.
Таким образом, государство в инициативном порядке не обеспечивает собственно реализацию конституционных прав и свобод, если это не предусмотрено законами, о которых прямо идет речь в тексте Конституции РФ. В противном случае сами эти права перестали бы быть субъективными. В общем случае обязанность государства сводится именно к созданию условий для инициативной реализации конституционных прав и свобод. Иными словами, роль государства не является в данном случае собственно патерналистской. Здесь государство предстает гарантом фундаментальных свобод, правомерных притязаний и в то же время  главным защитником истребованного права. С другой стороны, если какое-либо конституционное право человека и гражданина, гарантированное каждому, не может быть реализовано в принципе либо уровень такой реализации в среднестатистическом измерении не превышает некоторых признаваемых необходимыми уровней, то в таком случае с позиций Конституции РФ соответствующее право должно быть признано юридически ничтожным, т. е. несуществующим в правовом поле. Отсюда закономерно предположить, что если государство объявлено Конституцией РФ гарантом конституционных прав и свобод, то именно оно и должно целенаправленно обеспечивать минимальный уровень их реализации и предоставлять возможность для более полного и широкого по отношению к минимальному уровню притязаний отдельных лиц в рамках
соответствующего конституционного права. Естественно, это не должно ущемлять права и интересы других лиц в силу ч. 3 ст. 17 Конституции РФ.
В любом случае следует осознавать, что государственные гарантии прав и свобод должны исходить из их ясного юридического содержания. И что особенно важно, в силу связанности государства во всех его ипостасях Конституцией РФ сами государственные органы, какой бы статус они не имели, не вправе устанавливать конкретное содержание конституционных прав и свобод, если это прямо не предусмотрено Конституцией РФ.
Логика сказанного вполне очевидна и прямо вытекает из самих конституционных установлений. В частности, следует обратить внимание на ст. 18 Конституции РФ, которая гласит, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». По существу, данная норма означает, что главное в деятельности органов законодательной и исполнительной власти состоит как раз в обеспечении непосредственного действия прав и свобод. Если же этого в силу тех или иных причин не происходит, то исходная идея Конституции РФ оказывается юридически ничтожной, а сами права и свободы человека и гражданина перестают быть основной несущей конструкцией конституционно-правового устройства российского государства.
Итак, попытаемся взглянуть на конституционные права и свободы человека и гражданина с позиций юридической логики, максимально абстрагировавшись от политического флера. Картина, которая при этом предстает перед непредвзятым взглядом правоверного юриста, оказывается весьма далекой от той, которая обычно рисуется в многочисленных исследованиях по политологии и конституционному праву.
Первое, что обращает на себя внимание, это формулировки, в которых выражены права человека и гражданина. Любая из них весьма далека от конструкции юридической нормы, готовой к прямому применению. Напомним еще раз, ст. 18 Конституции РФ объявляет права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими. Однако реально представить себе непосредственное (прямое) действие соответствующих норм в подавляющем большинстве случаев невозможно. Сами формулировки конституционных прав и свобод настолько общи, что предполагают, во-первых, широкое и достаточно противоречивое толкование, а во-вторых, как это и подчеркнуто во всех без исключения комментариях к Конституции РФ, вовсе не обладают прямым действием. Практически во всех случаях существует некоторое множество разноуровневых законов и иных нормативных правовых актов, которые опосредуют предполагаемое прямое действие конституционных прав и свобод. Об их прямом действии вспоминают лишь при оспаривании тех или иных норм или актов в суде либо в умозрительных рассуждениях правозащитников и представителей средств массовой информации. Никакой юридической конкретики конституционные формулировки не содержат. Поэтому их корректное юридическое применение в качестве норм прямого действия невозможно. В известном смысле эти формулировки ближе к нетипичным нормативным предписаниям, чем к реально действующим нормам права.
Примером может служить практически любое право человека и гражданина, закрепленное в Конституции РФ. Скажем, ст. 21 говорит, что достоинство личности охраняется государством. Однако в этой статье нет ни слова о том, что же в юридическом смысле представляет собой морально-этическая категория «достоинство личности». Аналогичное может быть сказано о праве на жизнь, личной и семейной тайне, защите чести и доброго имени. Неясно, что разумеет Конституция РФ под жилищем и правом на него. Идет ли здесь речь об обязательном и немедленном предоставлении жилья, или этот вопрос должен быть решен иначе? При этом реальное содержание и уж тем более действие того или иного права практически всегда опосредуется федеральным законом. И что характерно, в современной правовой системе России непосредственно конкретным правам и свободам посвящены лишь отдельные
законодательные акты. В большинстве же случаев регулирование прав и свобод связано с совокупностью законов и иных нормативных правовых актов. В свою очередь это означает, что о прямом действии прав и свобод человека и гражданина в общем случае говорить не приходится, если только речь не идет о судебных решениях, причем чаще всего решениях Конституционного суда РФ, который в силу своего статуса должен в первую очередь руководствоваться нормами Конституции РФ. Что же касается других судов, то здесь приоритет, как правило, отдается текущему законодательству. Непосредственные обращения к нормам Конституции РФ встречаются весьма редко.
Но в таком случае следует признать, что реальным источником прав и свобод человека и гражданина в их действительном юридическом измерении являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и даже основанные на них нормативные правовые акты. Причем то, какие именно законы или акты должны быть приняты в связи с реализацией прав и свобод человека и гражданина, определяется Конституцией РФ лишь в отдельных случаях. Например, в ст. 37, посвященной праву на труд, предусмотрено установление федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также способов разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска.
В итоге следует констатировать, что конкретное содержание конституционных прав и свобод определяется не Конституцией РФ, которая сама по себе в части прав и свобод человека и гражданина прямым действием фактически не обладает, а органами публичной власти, которые разрабатывают и принимают законы и нормативные правовые акты, посредством которых права и свободы приобретают конкретное юридическое содержание. Но как раз это и влечет за собой весьма значимое и пока никак не разрешенное противоречие современной российской конституции.
Статья 18 Конституции РФ не только объявляет права и свободы человека и гражданина непосредственно действующими, но и указывает, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Но ведь реальное содержание прав и свобод определяется как раз решениями органов публичной власти. Иначе говоря, возникает довольно парадоксальная и отнюдь не конституционная ситуация, когда эти органы сначала определяют конкретный облик прав и свобод, а затем их же и обеспечивают, выполняя при этом свое главное предназначение. Налицо заколдованный круг, когда исполнители конституционных предписаний определяют то, чему должны служить, а потом этому и служат, внося в содержание своей деятельности через юридическую конкретизацию определенного облика прав и свобод нужные с их точки зрения коррективы, когда в этом возникает необходимость. В результате основополагающая конструкция российской конституции, заключающаяся в принятии прав и свобод человека и гражданина, в отношении любых других публично-правовых установлений и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления оказывается изначально выхолощенной и извращенной до неузнаваемости.
Ведь при таком положении дел органы власти перестают быть связанными основополагающими нормами Конституции РФ. Более того, они получают возможность по собственному разумению творить конкретный облик конституционных прав и свобод. И как бы хорошо мы не относились к нашим руководителям и их инициативам, в принципе это ничего не меняет. Утверждения о российском правовом государстве во многих отношениях терпят фиаско. Общеизвестно, что главная сила обычной бюрократии в возможности подмены законов сложной сетью правоприменительных подзаконных актов. В рассматриваемом же случае абстрактные нормы Конституции РФ реализуются и фактически подменяются многообразными и все более и более усложняющимися законами и плодящимися год от года новыми отраслями права.
Конечно, можно возразить, что ни о какой подмене Конституции РФ здесь речи быть не может, поскольку все законы принимаются для ее исполнения. Но ведь и подзаконные акты принимают во исполнение закона, хотя во многих случаях их действие вызывает обратный результат. Справедливо утверждение и о том, что в конституции всего не напишешь. Законы другого уровня для того и существуют, чтобы конкретизировать и наиболее полно реализовать требования Конституции РФ. При этом в отдельных случаях, о некоторых из которых уже упоминалось, Конституция РФ сама устанавливает необходимость принятия специальных законов для регулирования вопросов реализации тех или иных прав и свобод. Однако чаще всего таких указаний нет. Поэтому законодатели и органы исполнительной власти решают эти вопросы по своему усмотрению, причем далеко не всегда в приоритетном порядке.
Возникающий при этом реальный облик претендующих на конституционный статус прав и свобод порой весьма далек от того, который предполагался в тексте Конституции РФ, либо он вообще не определен, как это имеет место с правом каждого на квалифицированную юридическую помощь, относительно субъектов, объемов и возмездного характера которой нет единства даже в научных публикациях. Кроме того, всем известны примеры, когда принятие законов и иных нормативных правовых актов, якобы направленных на более полную реализацию конституционных прав и свобод, на деле приводит к явному ограничению последних.
Например, в последние годы это происходит с правом на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Объем соответствующих услуг год от года падает, причем многие из них переходят из разряда бесплатных в платные, либо создаются условия, когда аналогичные платные услуги существуют наряду с бесплатными, однако они более качественны и доступны, что вынуждает граждан по своей воле отказываться от бесплатной медицинской помощи. Формально все вроде бы нормально, поскольку ст. 41 Конституции РФ не говорит об объеме и качестве бесплатных медицинских услуг. Но ведь кроме буквы закона есть еще и его дух. Для конституционно-правового регулирования последнее особенно важно. Однако сохранить этот дух без использования адекватного юридического инструментария невозможно. Что, скажем, стоит норма ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, если это происходит не в силу издания закона, а на уровне административного усмотрения, переводящего широко востребованные медицинские услуги в разряд платных, а невостребованные — в бесплатные. Ведь общий объем бесплатной помощи от этого не изменится! Ухищрения бюрократии безграничны. Эту истину вряд ли кому следует доказывать. Причем подобного рода ухищрения могут быть трансформированы и на уровень федеральных законов, как это произошло в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», или, как его называют в просторечье, закона о монетизации льгот. Цели в преамбуле закона декларировались самые благие, и в первую очередь они должны были укрепить государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина. На деле же реализация закона № 122-ФЗ в существенной мере снизила доступность бесплатной медицинской помощи и особенно обеспечение льготных категорий населения лекарственными средствами.
Видимо, не будет преувеличением, если скажем, что одного лишь указания на то, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, а сами права и свободы определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность органов публичной власти, вовсе не достаточно для того, чтобы эти права и свободы действительно стали системообразующей основой всей российской государственности, как того требует Конституция РФ. Содержащиеся в ее тексте формулировки прав и свобод слишком общи и декларативны, чтобы выступать нормами прямого действия в условиях все более усложняющихся хитросплетений российской правовой системы и уж тем более в далекой от повсеместного главенства законности реальности.
Уповать на то, что проблема решается и в итоге будет решена посредством текущего законодательства, также не приходится. В самой Конституции РФ нет четких указаний на конкретные юридические параметры, которым должно отвечать каждое из декларированных прав и свобод человека и гражданина. Нет даже указания на то, что любое из них должно быть урегулировано специальным федеральным законом. На деле всякий раз можно обнаружить некоторое множество законов, подзаконных актов и даже директивных указаний высших органов государственной власти, на основе которых в той или иной мере обеспечивается конкретное право. И если рассматривать это множество относительно самого права, то чаще всего можно обнаружить массу противоречий и несогласованностей. Иного и не может быть, поскольку регулирование прав и свобод крайне редко носит целенаправленный характер. Обычно их декларируют в преамбулах тех или иных актов, которые в целом посвящены совсем другим целям и вопросам. Сами же права и свободы затрагиваются в них, увы, факультативно.
Вывод из всего сказанного напрашивается сам собой. В условиях, когда отсутствует четкое юридическое измерение прав и свобод человека и гражданина, вся конституционная конструкция российской политической системы оказывается перевернутой с ног на голову. По логике Конституции РФ права и свободы являются становым хребтом системы власти, само существование которой имеет смысл лишь в качестве инструмента реализации конституционных прав и свобод. На деле же эти права и свободы в конкретном юридическом облике конструируются произвольно самими органами публичной власти через законодательство и подзаконные нормативные правовые акты. Но ведь этим они создают и реальный облик базирующейся на правах и свободах Конституции РФ!
Таким образом, есть светлый, декларированный официальным текстом Конституции РФ облик конституционных прав и свобод, который в действительности, увы, в значительной степени подменен их реальным юридическим измерением, сформированным и действующим вне конституционно-правового регулирования. Понятно, что признать такую ситуацию нормальной — значит просто-напросто отказаться от
основополагающих ценностей, лежащих в основе политико-государственного устройства Российской Федерации. Эту ситуацию нужно незамедлительно исправлять.
Что в связи с этим можно сделать? Первое и главное — следует установить, что каждое из содержащихся в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина нуждается в самостоятельном законодательном регулировании.
Теперь о том, каково должно быть это регулирование. Проще всего было бы свести все к соответствующим федеральным законам. Однако в этом случае вновь возникнет административное усмотрение, в результате которого те, чей смысл деятельности должен определяться соблюдением конституционных свобод, сами будут создавать основы своей деятельности. Ничего хорошего, полагаем, из этого не получится. Мало того, в современном законодательстве уже существует обширный массив актов, которые в той или иной мере посвящены регулированию прав человека. Правда, создавались соответствующие законы отнюдь не ради этого.
Логичнее перевести законодательное регулирование прав и свобод на уровень федеральных конституционных законов, т. е. непосредственно в сферу конституционного права.
Причем установлено это должно быть в самой Конституции РФ. В силу ограничений на изменение ее текста, соответствующая норма могла бы быть помещена в ст. 76. Если отдельные положения предлагаемых федеральных конституционных законов не могут быть установлены на длительное время, то относительно них может быть предусмотрено принятие специальных федеральных законов с четко очерченным кругом вопросов, подлежащих определению.
Таким образом, регулирование конституционных прав и свобод перейдет с уровня текущего законодательства на уровень конституционного права и получит при этом реальное и действенное юридическое измерение. Более того, предлагаемые федеральные конституционные законы должны обладать принципиальным единством в своих основных положениях и заложенных в них принципах регулирования прав и свобод, что диктуется самой конструкцией Конституции РФ, где права и свободы выделены в специальную главу, обладающую особым статусом в отношении других. В этой связи по мере реализации данного предложения может возникнуть потребность в систематизации самих предлагаемых федеральных конституционных законов и их объединении в некий федеральный конституционный кодекс прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. И в этом не будет ничего экстравагантного, если принятие федеральных конституционных законов для развития фундаментальных положений Конституции РФ станет нормальной практикой. Напротив, такой подход лишь обогатит и наполнит реальным и конкретным содержанием весьма размытый сегодня предмет российского конституционного права.
 
Библиография
1 См.: Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. К вопросу о признании прав человека комплексной отраслью российского права // Государство и право. 2009. № 1.