О конституционных механизмах обеспечения права собственности в административно-правовых отношениях

В.Д. КАРАЧУН,

аспирант Дальневосточного государственного университета

Институт права собственности занимает в гражданском обороте центральное место и является основой обязательственного права. Одновременно этот институт представляет собой более сложную совокупность правоотношений, чем это принято считать. Очевидно, здесь сказываются инертность традиционного правового мышления и нередко искаженное историко-правовое представление о праве, в условиях, когда «...все большее число современных сложных гражданско-правовых отношений по существу не получают адекватного теоретико-правового обеспечения»[1]. В связи с этим обращают на себя внимание существующие в настоящее время и во многом устаревшие и недостаточные механизмы защиты права собственности.

В основе всей современной цивилистической науки лежит римское право, которое составляет фундамент общей теории гражданского права. Римское право содержит классические образцы юридического анализа норм права, оно позволяет оценить право как в объективном, так и в субъективном смысле. Римские юристы не оставили точного определения права собственности, но упоминали об основных правомочиях собственника: ius utendi (право пользования вещью), ius abutendi (право распоряжения вещью), ius possidendi (право владения вещью), ius vindicandi (право истребовать вещь из рук каждого ее фактического обладателя, владельца или держателя). Отсюда, несомненно, главное качество права собственности — соединение наиболее абсолютного господства лица над вещью с правом распоряжения ею, правом определять ее судьбу. Это означает, что правомочия собственника подлежат защите от всякого, кто их нарушил или создает препятствия для их осуществления. При этом защита права собственности представляет собой совокупность правовых способов, которые применяются к нарушителям отношений собственности. Защита нарушенного права — это прежде всего принуждение к осуществлению субъективной обязанности. Вещные права, согласно традиционным представлениям, могут быть защищены путем предъявления виндикационных или негаторных исков к нарушителям таких прав.

Виндикационный иск — это требование собственника о возврате своего имущества из чужого незаконного владения, а также иск не владеющего вещью собственника к незаконно владеющему несобственнику. Это требование установлено на случай утраты собственником права владения вещью. Субъектом права на виндикацию является собственник (или иной титульный, т. е. законный, владелец).

Негаторный иск представляет собой требование об устранении препятствий в осуществлении права собственности, которые не связаны с лишением собственника права владения его имуществом. Субъекты негаторного иска — собственник или иной титульный владелец, сохраняющий вещь в своем владении, но испытывающий препятствия в ее использовании.

Виндикационный иск применяется в том случае, если индивидуально определенная вещь выбыла из владения собственника или владельца.

В негаторном иске собственник имеет право потребовать устранения нарушений, которые препятствуют осуществлению вещного права.

Когда-то римское право называли «писаным разумом» (ratio scripta). Сегодня частное право в своем развитии ушло далеко вперед. Существующей регламентации сложнейшей сферы имущественных отношений уже недостаточно. Основания возникновения гражданских прав и обязанностей связаны со спорными моментами общей теории правоотношений, с отраслевой принадлежностью отношений. Эти направления, пересекаясь, приводят к правовым коллизиям, связанным с известными отклонениями от общепринятых установлений. Правовые отношения имущественного характера из абсолютных трансформируются в относительные. Право собственности, наряду с регулированием его в рамках гражданского права, часто подвергается влиянию норм административного права. Так, отношения собственности регулируются в административном порядке в случаях привлечения граждан к имущественной ответственности в виде штрафа либо ограничения прав собственников имущества в виде изъятия имущества как меры пресечения административного правонарушения. В этих случаях собственник лишается имущества или ограничивается в своих правомочиях во внесудебном порядке. Но возможные штрафные санкции, изъятие имущества имеют ту же вещную и обязательственную природу, как и в гражданско-правовых отношениях, и назначаются в судебном порядке.

Представляется спорной точка зрения некоторых ученых о том, что судебное разрешение спора по существу возможно лишь после обращения взыскания на гражданина в административном порядке. Инициатива обращения, по их мнению, должна исходить от граждан. Однако при этом допускается, что действия органов исполнительной власти или должностных лиц по привлечению гражданина к административно-имущественной ответственности могут иметь предположительный характер.

Однако вещная природа частного права заключается в статичности отношений собственности и ее неприкосновенности, охраняемых от посягательств, в том числе основным законом страны. Обязательственные, т. е. динамичные отношения, связанные с переходом имущества от одного участника отношений к другому, пусть даже и наделенному властными полномочиями, также должны сопровождаться судебным порядком отчуждения. В источниках римского права обязательство (obligatio) определяется как «правовые оковы», в силу которых лицо принуждается к исполнению чего-либо. Сущность обязательства состоит не в том, чтобы сделать собственностью какое-либо имущество, а в том, чтобы обязать другого совершить определенные действия.

Недостаточная правовая регламентация рассматриваемого института сегодня не позволяет собственникам, права которых нарушены, в полной мере использовать гарантированные правовые способы защиты. А виндикационный и негаторный иски в этих условиях уже не могут обеспечить неприкосновенности собственности, поскольку остаются за пределами сферы административного управления. Необходимо констатировать, что старая цивилистическая теория собственности сегодня уже не подходит, а новая еще не появилась.

Достижение баланса между частными интересами и интересами общества — главная задача государства. Поэтому хотелось бы привлечь внимание к аспекту оценки достаточности и эффективности законодательного массива — к адекватности регулирования отношений, которые определены конституционно[2]. Право собственности должно быть надежно защищено от произвольного посягательства со стороны государства. Это особенно важно в условиях российской государственности, где такие понятия, как «общее благо», «публичный интерес», служащие поводом для ограничения прав частной собственности, должны получить законодательную расшифровку. В связи с этим «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан... и общества. Публичный интерес... есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»[3]. Поэтому необходимо установление такого правопорядка, который в полной мере отвечал бы требованиям Конституции РФ. Это тем более важно, что «нормативное понимание права в современных условиях делает упор на обоснование и раскрытие роли права как четкого... регулятора общественных отношений в целях формирования цивилизованного гражданского общества и правового государства...»[4].

Представляется, что для устранения сложившихся внутренних противоречий права возможно формирование специального института — пресекательного иска, с помощью которого административный орган обеспечивал бы законность своих требований и действий по отобранию имущества либо ограничению прав собственников имущества. Пресекательным иском следует обозначить иск административного органа к гражданину в случае возбуждения дела по предполагаемому факту совершения последним административного проступка. Таким образом, пресекательным иском будет иск публичный — commune bonum (иск к общему благу). Субъектом его и будет являться административный орган, наделенный соответствующей компетенцией.

Пресекательный иск позволит устранить имеющиеся противоречия текущего законодательства в части неконституционного (внесудебного) ограничения правомочий собственника или лишения имущества граждан. Этот институт как раз и будет отвечать всем необходимым условиям процесса и позволит придать жесткую правовую регламентацию действиям заинтересованных лиц.

При этом представляется, что в Российской Федерации нет и не может быть других органов, кроме судебных, которые имели бы право рассматривать соответствующие дела и подменять собою судебные органы. Правосудие — результат сознательного самоограничения государства, допускающего контроль над собой. Судебная власть — это тот институт, который исключает излишнюю концентрацию и призван обеспечить гражданам гарантированные государством права и свободы.

Давно известно, что судебное разбирательство имеет огромные преимущества перед рассмотрением и разрешением спора в административном порядке. И как бы внешне благоприятно не обставлялась для гражданина административная процедура принятия решения, отношения власти и подчинения всегда будут оставаться административно-правовыми, т. е. такими, в которых на одной стороне — гражданин, заведомо ограниченный в своих конституционных правах, а на другой — административный, управленческий орган, наделенный реальными властными полномочиями.

Современное общество уже обозначило государственные и конституционные приоритеты, определив особое место и статус судебной власти в системе внутригосударственных отношений. Действующая судебная система, имеющая свои определенные цели и задачи, помимо этого имеет и свои естественные предпосылки. Это обеспечение контроля и равных возможностей для граждан, государственных органов и интересов самого государства в возникающих между ними правоотношениях. Поэтому право на исключительно судебное рассмотрение дела и, безусловно, возможность применения имущественных санкций к виновному лицу только по судебному акту — не есть лишь дань и уступка современности. В основе гражданского общества должны лежать принципы верховенства права, правового регулирования процедур разрешения конфликтов, отсутствия монополии на власть. «Уберите контроль судов над администрацией — и мы получим не административное право, а административный произвол»[5].

К.С. Бельский отмечает, что принцип выслушивания предположительно виновной стороны (nemo inauditus damnari potest — никто не может быть осужден, пока не будет выслушан) сложился еще в Древнем Риме. Он говорит, что «христианская доктрина, в которой концепция ответственности заняла центральное место, предусмотрела более демократический статус человеческой личности. Заботясь о правах виновного (грешного) человека, она обратила особое внимание на такой элемент, как “отчет-ответ-объяснение”, который в христианской концепции ответственности логически занял первое место, придав ей процессуальную стройность и завершенность»[6]. А настоящие процессуальные (выражаясь современным языком) особенности как раз исторически и трансформировались в те правовые начала, которые нашли свое отражение и место в конституционных принципах.

Независимость суда (пусть даже пока и весьма относительная), отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех доказательств — общепризнанные достоинства судебной процедуры. Гражданин и орган власти предстают перед судом в качестве равноправных сторон, имеющих одинаковые процессуальные возможности доказывания правильности своих утверждений и оспаривания доводов другой стороны. «Не робкий спор униженного “просителя” с всесильным хозяином служебного кабинета, а открытое состязание равноправных участников судебного разбирательства. Добавьте к этому возможность участия в суде прокурора и адвоката — и картина будет полной. Ясно, что именно судебный контроль может стать серьезнейшим заслоном от бюрократических извращений, задевающих права и законные интересы личности»[7].

Справедливо возникает вопрос: а в границах какого процесса должен быть предусмотрен пресекательный иск, ведь он связан со столкновением частных и публичных интересов? Представляется, что целесообразно предусмотреть этот институт как часть административного процесса. Что же касается обеспечения надлежащей формы, то это возможно сделать в рамках Гражданского процессуального кодекса РФ. Он должен быть дополнен главой 23.1 «Дела по заявлениям административных органов» подраздела III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Одновременно в главу 23 ГПК РФ «Общие положения», в ст. 245 «Дела, возникающие из публичных правоотношений», необходимо внести норму, включающую дела имущественного характера по заявлениям административных органов, предъявляемые к гражданам.

Новая глава ГК РФ должна определить механизм и сроки обращения административного органа, установившего факт нарушения гражданином порядка управления, что предусматривает применение имущественных санкций к виновному лицу. Также эта глава должна закрепить соответствующий Конституции РФ процессуальный порядок судебного разрешения дела. Этот порядок обязан отвечать всем необходимым и существующим условиям искового производства: предусматривать право на непосредственное участие в открытом судебном процессе, на защиту, на участие в исследовании доказательств и их представление, на обжалование решения суда и т. д.

Что же касается мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде изъятия имущества, включая задержание транспортных средств и др., как объективно необходимого элемента административной деятельности, то представляется, что в целях придания конституционности этим действиям целесообразно предусмотреть институт твердого залога имущества (или иначе — административного залога), аналогичного институту твердого залога в гражданском праве. Этот институт позволит до разрешения спора в судебном порядке ограничить правомочия собственника по свободному распоряжению имуществом без нарушения его иных прав и без отобрания этого имущества.

«Отсекая устаревшие методы, можно и нужно совершенствовать публично-правовое регулирование в интересах как общества и государства, так и граждан. Оно будет действительно социально полезным и эффективным, если обретет два главных свойства: станет в полной мере подзаконным и функционально-ориентированным на обеспечение публичных интересов»[8].

Потребности реформирования отечественного судопроизводства осознаны давно — еще до принятия действующей Конституции РФ. Именно эти потребности обусловили разработку современной Концепции судебной реформы и нашли выражение в конституционной модели правосудия, ориентированного на общепризнанные мировые стандарты в области прав человека. Между тем до настоящего времени сохранились как доконституционное законодательство, так и многие обосновывающие их теоретические представления, хотя административно-процессуальная наука отличается наличием противоположных правовых воззрений. «При том же самом правовом регулировании презумпция невиновности, с одной стороны, признавалась как должное — как необходимое условие справедливого правосудия, а с другой — отрицалась, что было отражением сущего в практике и правосознании»[9]. Но ведь в любом случае построение современного законодательства должно исходить из абсолютной ценности конституции. Как отдельные конституционные нормы, так и конституционные институты составляют часть целого и выполняют свою функционально-регулирующую роль. Иными словами, программа нормирования общественных отношений заложена в самом основном законе. Но коль скоро все его статьи образуют единый акт, взаимосвязаны и взаимно обусловлены, то и конкретизация конституционной нормы должна осуществляться в текущем законодательстве в контексте общей направленности конституционного регулирования.

В структуре социальных связей права человека находятся в центре системы существующих в обществе правоотношений. Институт прав и свобод «закрепляет свободу народа и каждого человека от произвола государственной власти. Это сердцевина конституционного строя»[10]. Всегда следует помнить, что права и свободы человека возникли из естественной сущности человека и общества, а демократические системы общества не только предоставляют возможность признать и юридически зафиксировать их, но и обязывают создать все необходимые гарантии и механизмы их эффективного осуществления.

Основной закон государства должен быть базой для других законов. Именно поэтому, во-первых, принципы основного закона должны пронизывать все обыкновенные законы и, во-вторых, в государстве могут существовать и издаваться только те законы, которые будут строго согласовываться с принципами конституции как основного закона[11]. А потому консервация института собственности в границах устоявшихся представлений и в традиционных рамках существующих отраслей права в условиях усложняющихся современных отношений приводит к искажению права и самой конституции.

Заложенная в конституционных нормах современная программа правовых преобразований даже не была достаточно акцентирована ни отраслевой процессуальной наукой, ни практикой. Это привело к замедлению процесса реформирования права и судопроизводства и до сих пор тормозит признание нового порядка регулирования соответствующих правоотношений. Прежние же, привычные и устоявшиеся нормы, как было отмечено, во многом не соответствуют конституционным предписаниям и современным представлениям.

Таким образом, «важнейшая со времени римского права функция частного права — создание правовых институтов и моделей, адекватных социально-экономическим реалиям, — требует от современных юристов более комплексного и глубокого их осмысления. Только на этой основе возможно эффективное законодательное регулирование института права собственности»[12]. Правовое равенство как равная мера свободы и справедливости означает и требование эквивалентности в отношениях между индивидами как субъектами права. Истинное право приобретает способность отточить и обогатить познавательный арсенал и тем самым «создавать предпосылки для перехода на качественно новую ступень освоения правовых явлений и процессов»[13].

Представляется, что легальный объем административного усмотрения необходимо изменить и в связи с широким применением одобренных международных правовых актов, поскольку «они служат не только основанием, но и нормативным ориентиром»[14].

В современном цивилизованном обществе к конституции следует относиться чрезвычайно бережно и почтительно, ибо в этом залог устойчивого и прогрессивного развития любого общества и государства.

Конституция — это концентрированное понимание наивысшей государственной справедливости. Справедливо то, что выражает право, соответствует праву и следует праву. Действовать по справедливости — значит действовать правомерно и соответственно всеобщим и равным требованиям права.

Необходимо окончательно уяснить, что только в системе обеспечения устойчивого правопонимания проявляется разумность публичной власти. Конечно, никакой установленный порядок не гарантирует оптимальности решения, но судебная процессуальная форма снижает возможность субъективизма, создает более благоприятные условия для принятия законного и обоснованного акта, а конституционная формула-принцип «правосудие осуществляется только судом» получает по-настоящему правовое содержание.

Библиография

1 Савельев В.А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. 2001. № 9. С. 19.

2 См.: Бачило И.Л. Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании // Журнал российского права. 1997. № 3. С. 4.

3 Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 76.

4 Байтин М.И. О современном нормативном понимании права // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 107.

5 Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 101.

6 Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 13—14.

7 Назаров Б. Права человека. История, теория и практика. — М., 1995. С. 215—216.

8 Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 8.

9 Морщакова Т. Конституционная концепция судопроизводства // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 6.

10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998. С. 154.

11  См.: Лассаль Ф. О сущности конституции. — СПб., 1906. С. 7.

12  Савельев В.А. Указ. ст. С. 23.

13 Керимов Д.А. Предмет философии права // Государство и право. 1994. № 7. С. 4.

14 Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право. С. 77.