О контрольной власти в Республике Беларусь

УДК 342.5(476) 

Страницы в журнале: 136-139

И.И. МАХ,

кандидат юридических наук, доцент, начальник отделения исследований в области государственного строительства и развития общества — заместитель руководителя Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь  (г. Минск) igor.makh@mail

Исследуются точки зрения сторонников и противников выделения государственного контроля в качестве самостоятельной ветви государственной власти; аргументируется мнение о том, что контрольная власть в том ее понимании, в котором она существует во многих зарубежных странах, имеет место и в Республике Беларусь.

Ключевые слова: контроль, власть, контрольная власть, государственная власть, функции органа государства.

On the Control Authority in the Republic of Belarus

Makh I.

The paper investigates the views of supporters and opponents of the separation of state control as an independent branch of government and argues the view that the control authority in the sense of the word relevant to many foreign states takes place in the Republic of Belarus.

Keywords: control, authority, control authority, state authority, functions of a state body.

Изучение деятельности государства, его органов показывает, что особое положение в ней занимает контроль. Как нам представляется, это обусловлено рядом причин, в том числе социальной природой контроля и его местом и ролью в государственном и общественном механизме. Феноменальность контроля, его общественного и правового статуса обусловила формирование ситуации, при которой контроль, осуществляемый государственными органами, или, иначе, государственный контроль, стал рассматриваться как самостоятельное государственно-властное образование, отдельная ветвь государственной власти. Интерес к нему как к ветви власти особенно стал проявляться в последние десятилетия. Это нашло свое отражение в соответствующих понятиях, предлагаемых в современных философских, политологических и юридических словарях.

Наиболее распространенным является следующее толкование понятия «контрольная власть»: «Контрольная власть — власть, занимающая самостоятельное место в системе разделения властей наряду с законодательной, исполнительной и судебной. В большинстве государств К. в. представлена высшими органами государства особого рода (конституционные суды, счетные палаты, государственные контролеры, суперинтенданты, омбудсманы)»[1].

Не оставили без внимания контрольную власть и юристы-правоведы. К числу первых работ на постсоветском пространстве, посвященных контрольной власти, можно отнести статью В.Е. Чиркина «Контрольная власть», появившуюся в 1993 году[2].

Впоследствии вопросы, связанные с контрольной властью, рассматривались в работах А.Б. Елизарова[3], С.А. Денисова[4], И.А. Антонова[5], И.И. Бурмистрова[6]. Изучение их мнений показывает, что единства взглядов в этом вопросе нет. В свою очередь это служит основанием выделения следующих направлений в исследовании этой проблемы. К первой, наиболее многочисленной, группе авторов, поддерживающих идею существования контрольной власти, относятся В.Е. Чиркин, И.А. Антонов, И.И. Бурмистров, А.Б. Елизаров, А.В. Мартынов и др. Противоположной точки зрения придерживаются А.С. Автономов, В.Н. Галузо, А.В. Мартынов, М.С. Шалумов и др.

В качестве одного из аргументов против выделения государственного контроля в отдельную ветвь государственной власти называют «сквозной характер» контроля. Об этом, например, упоминает в своей работе «Избирательная власть» А.С. Автономов. В частности, он пишет о том, что выделению контрольной власти мешает то обстоятельство, что практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями[7].

Из этого следует: в качестве одного из важнейших критериев выделения самостоятельной ветви власти служат полномочия той или иной системы государственных органов, которую они представляют.

Безусловно, данный контраргумент в отношении контрольной власти является достаточно весомым, а его преодоление — делом довольно непростым. Но он же выступает и слабым звеном предлагаемой А.С. Автономовым концепции выделения избирательной власти. Основой сомнения служит, в частности, структура вышеуказанной работы автора. Кроме введения и заключения, она включает в себя три главы: «Функциональная обособленность избирательных органов», «Организационная самостоятельность избираемых органов» и «Мировой теоретический и практический опыт». Как видим, в качестве выделения избирательных органов, представляющих, по мнению автора, избирательную власть, упоминаются не их полномочия, а функции.

Дискуссионность позиции автора видится и в том, что процесс выборов осуществляется не только в рамках функционально обособленных органов государства (специально созданных для этого избирательных комиссий). Участниками выборов являются и граждане государства. Выборы имеют место и при формировании руководящих органов, например, парламента. По сути выборным является и процесс дачи согласия парламентом на назначение премьер-министра. Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь избираются шесть судей Конституционного суда, шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов. 

Непоследовательность суждений видится и в некоторых утверждениях М.С. Шалумова. С одной стороны, он отмечает дискуссионный характер выделения контрольной власти, с другой стороны, утверждая о том, что «прокуратура не входит в структуру ни одной из ветвей власти», дает основание сделать заключение о наличии «прокурорской власти»[8].

Общим в позициях обоих авторов является то, что, выходя за рамки догматического подхода к системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, они тем самым оставляют достаточный простор для суждений о наличии контрольной власти. Мы также придерживаемся мнения о возможности новой дифференциации ветвей власти, тем более что история знает немало таких случаев. Например, видный китайский мыслитель и политический деятель рубежа XIX—XX вв. Сунь Ятсен выделял пять ветвей власти: законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаменационную[9].

Однако существует иной методологический подход, используемый, в частности, А.С. Автономовым. Речь идет о функциональной дифференциации властей. В числе авторов, придерживающихся такой же позиции, нельзя не вспомнить Л.И. Петражицкого[10], В.М. Хвостова[11], Г.А. Василевича[12] и др.

Основываясь на том, что функция органа государства представляет собой целевое направление его деятельности, можно сделать следующее заключение: основной целью законодательной власти служит принятие законов; исполнительной — исполнение и обеспечение исполнения законов; судебной — осуществление правосудия, следовательно, контрольной — осуществление контроля. Как видим, функциональный подход по сравнению с компетентностным предоставляет более широкие возможности для выделения контрольной власти.

Критерии разделения властей можно обнаружить в работах ученых-политологов. Упоминание нами политологии как источника ответа на наш вопрос не случайно, а закономерно. Ведь как сказал французский политолог М. Дюверже, «политология — наука о власти». В связи с этим может возникнуть вопрос о правильности суждения и обоснованности полученных в результате анализа политологической литературы выводов и заключений, касающихся политической власти. Нас же интересует государственная власть, ее система. Как показывает анализ научной литературы,  одни авторы отождествляют политическую и государственную власть[13], другие же проводят между ними различия[14]. Сложившееся положение относительно соотношения политической и государственной власти является «типовым» как для юридической, так и для политологической науки. При этом «удельный уровень» справедливости суждений различных авторов не выше и не ниже, чем в любой иной дискуссии ученых по поводу рассматриваемых ими явлений, категорий, понятий и др. То есть выбор той или иной позиции обеспечит нам равную достоверность нашего дальнейшего суждения.

Основываясь на этом, будем исходить из позиции, согласно которой понятия «политическая власть» и «государственная власть» являются тождественными. В этом случае тождественными будут и их признаки. К ним могут быть отнесены: 1) верховенство в обществе; 2) суверенность; 3) высокий уровень формализованной организации; 4) порядок деятельности, определяемый конституционными нормами и иным законодательством; 5) наличие специального государственного аппарата.

Верховенство в обществе. «Примерка» данного признака к контрольной власти может быть, на наш взгляд, осуществлена на основе анализа широко распространенного в юридической литературе понятия «верховенство». Как правило, оно используется в рамках толкования, предложенного справочной литературой, и сводится к начальствованию, главенству, руководству.

В контексте контрольной власти верховенство может означать, что все значимые действия граждан, предприятий, учреждений и организаций, их должностных лиц подчинены требованиям, предъявляемым к ним государственными контрольными органами. Органы государственного контроля в рамках служебных правоотношений, возникающих между ними и гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями и их должностными лицами, выступают в качестве субъекта, обладающего властными полномочиями, присущими начальнику, руководителю. Таким образом, мы можем сделать заключение о том, что контролю присущ признак верховенства.

Суверенность. Данный признак с известными условностями и допущениями в толковании этого понятия является своеобразной «ахиллесовой пятой» контроля. Во всяком случае в рамках исключительности права обладания контрольными полномочиями.

Именно на это указывают многие авторы, отрицающие наличие контрольной власти. Однако этот признак нельзя назвать абсолютным. Проиллюстрируем это на примере законодательной власти. Если исходить из буквального толкования понятия «законодательная власть», оно означает, что только ей принадлежит право издавать законы. Могут ли законы приниматься иными органами власти? Для ответа на этот вопрос вначале попытаемся выяснить, что такое закон, каково отношение к нему различных авторов. Безусловно, речь идет об авторах, изучающих, прежде всего, законы социальные, законы, возникающие в обществе и принимаемые обществом, являющиеся, как писал в своей работе «О духе законов» (1748 г.) Шарль Монтескье, проявлением человеческого разума[15].

Изучение работ позволяет сделать вывод о том, что на протяжении уже не одного столетия термин «закон», как правило, связывается с понятием «государственная власть», формой ее проявления. В частности, это следует из высказываний Е.Н. Трубецкого, который в свое время утверждал, что под законом в широком смысле слова обычно понимают обыкновенную норму, созданную прямым предписанием государственной власти[16]. Аналогичного мнения придерживались Ф.Дж. Шталь[17] и А.Д. Градовский. По мнению последнего, закон представляет собой «общее правило, устанавливаемое Верховной властью, определяющее однородные отношения и служащее основанием для разрешения конкретных случаев и судебной и административной практики»[18].

По сути, не изменились взгляды, связанные с понятием «закон», и у современных авторов. Примером может служить мнение С.А. Иванова, который определяет закон как разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающего после конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующего наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющегося правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов[19]. Аналогичного мнения придерживается и ряд других авторов[20].

Не столь бесспорна сегодня монополия высшего представительного органа (парламента) на издание законов, равных им по юридической силе нормативных правовых актов. Подтверждением этому могут служить разрабатываемые французским правительством ордонансы, а также иные проявления института делегированного законодательства.

Высокий уровень формализованной организации. Как нам представляется, этот признак «властности» органов государственного контроля является одним из «показательных», присущих им с момента возникновения и до сегодняшнего дня. Он исходит из самой их природы как органов государственного управления, в основе деятельности которых лежат принципы строгой иерархии и авторитаризма. Они, как известно, немыслимы без высокого организационно-системного уровня.

Порядок деятельности, определяемый конституционными нормами и иным законодательством. Деятельность органов государственного контроля регламентируется конституцией. Им посвящена глава 8 Конституции Республики Беларусь 1994 года. Задачи органов государственного контроля (в частности, Комитета государственного контроля) закреплены в ст. 129: осуществление государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. Система, задачи и полномочия органов государственного контроля и надзора нашли свое отражение в многочисленных иных правовых актах, носящих характер как законов, так и подзаконных актов.

Наличие специального государственного аппарата. Специальным государственным органом, осуществляющим государственный контроль в Республике Беларусь, является упомянутый выше Комитет государственного контроля с развитой системой подчиненных ему территориальных подразделений. Контрольные функции осуществляются и иными специальными государственными органами: Департаментом контроля и надзора за строительством Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, санитарно-эпидемиологическими органами и учреждениями системы Министерства здравоохранения, Департаментом по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям и другими государственными органами.

Таким образом, проведенный анализ признаков, присущих субъектам государственной власти, их системе, позволяет говорить о наличии в Республике Беларусь контрольной власти в том ее понимании, в котором она существует в ряде развитых зарубежных стран, упомянутых в статье профессора В.Е. Чиркина.

Библиография

1 Юридический словарь. URL: http://www.vseslova.ru/index.php?dictionary=law&word=kontrolnaya_vlast

2 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

3 См.: Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права: сб. науч. тр. — Н. Новгород, 2003. Вып. 1. С. 97—100.

4 См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9—16.

5 См.: Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. 24 с.

6 См.: Бурмистров А.С. Уполномоченный в системе контрольной власти // Современное общество и право. 2011. № 2 (3). С. 35—42.

7 См.: Автономов А.С. Избирательная власть. — М., 2002. С. 49.

8 См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79—86.

9 См.: Ятсен Сунь. Избранные произведения / отв. ред. и авт. вступ. ст. С.Л. Тихвинский. 2-е изд., испр. и доп. — М., 1985. 781 с.

10 См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. — СПб., 2000. 608 с.

11 См.: Хвостов В.М. Общая теория права. — Спб., 1914. URL: http://read.virmk.ru/x/Hvostov_3.htm

12 См.: Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: учеб. — Минск, 2003. 832 с.

13 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — Спб., 1894. С. 246; Байтин, М.И. О понятии государства // Правоведение. 2002. № 3. С. 416; Скакун О.Ф. Теория государства и права: учеб. — Харьков, 2000. С. 37.

14 См.: Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7. С. 34; Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11. С. 28.

15 См.: Монтескье Ш. О духе законов // История политических и правовых учений. Хрестоматия / сост. В.В. Ячевский. — Воронеж, 2000. Ч. 1. 955 с.

16 См.: Трубецкой Е.Н. Лекціи по энциклопедіи права. — М., 1917. 226 с.

17 См.: Указъ и законъ. Исследованіе М.Н. Коркунова. — Спб., 1894. 162 с.

18 Цит. по: Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. — М., 2005. С. 121.

19 См.: Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001. 23 с.

20 См.: Право: учеб. для вузов / Н.А. Теплова и др.; под ред. проф. Н.А. Тепловой, проф. М.В. Малинкович. — М., 1997. 287 с.; Общая теория права: учеб. / А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский; под общ. ред. проф. В.А. Кучинского. — М., 2004. 640 с.