О коррупционности цивильного листа и борьбе парламентской оппозиции: историко-правовой опыт Великобритании

УДК 340.5(091)

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №9 2011 Страницы в журнале: 125-128 

Д.Н. ЛОТЦ,

научный сотрудник организационно-научного  и редакционно-издательского отдела Сибирского юридического института МВД России

На основе историко-правового опыта Великобритании XVIII века рассматривается проблема коррупционности цивильного листа и борьбы парламентской оппозиции с влиянием монарха; дается характеристика современного состояния этой проблемы.

Ключевые слова: цивильный лист, коррупция, парламентская оппозиция, правовое регулирование, оппозиционная деятельность.

About corruption civil sheet and to struggle of parliamentary opposition: historic-legal experience of Great Britain

Lots D.

On the basis of historic-legal experience of Great Britain of a XVIII-th century the problem corruption civil sheet and struggle of parliamentary opposition against influence of the monarch is considered; the characteristic of a current state of this problem is given.

Keywords: civil sheet, corruption, parliamentary opposition, legal regulation, opposition activity.

Коррупция нарушает стабильность функционирования государства независимо от его формы правления, государственного устройства и политико-правового режима, при этом коррупционные проявления в разных странах имеют свои масштабы и особенности. Борьба с коррупцией — одна из приоритетных задач для многих государств, включая Российскую Федерацию. Наличие коррупции в нашей стране можно наблюдать не только на федеральном уровне или в отдельно взятом регионе, но и в повседневной жизни, в частности при обращении по различным вопросам к должностным лицам органов публичной власти и негосударственных организаций.

За последние несколько лет в России принят ряд правовых актов, направленных на противодействие коррупции, однако ожидаемого обществом результата они до сих пор не дали.

В связи с этим возникает необходимость поиска новых путей решения проблемы борьбы с коррупцией. Полагаем, что одним из вариантов может стать законодательное оформление института парламентской оппозиции, в результате чего, с одной стороны, появится возможность в официальной форме выразить недовольство работой правящих структур, а с другой — государству удастся избежать стихийных выражений оппозиционной деятельности. Однако для этого нужны соответствующие условия, поскольку сам по себе «импорт института» не даст положительных результатов (как, например, это случилось с заимствованием института парламентаризма в Индии), к тому же следует учитывать особенности политических традиций российского общества и специфику массового правосознания.

В российском парламенте еще недавно звучали предложения ряда депутатов о соответствующих законопроектах (например, о проекте закона «Об оппозиционной деятельности в Российской Федерации»), однако данные законодательные инициативы так и не были приняты.

Предлагаем обратиться к историко-правовому опыту зарубежных стран, а именно Великобритании, где впервые произошла легализация института парламентской оппозиции, и не последнюю роль в этом сыграла борьба с коррупцией в государственном аппарате.

В английском обществе уже в XVIII веке велась активная борьба как в стенах парламента, так и за его пределами между парламентской оппозицией и главой государства и его сторонниками. Ярким тому примером была проблема цивильного листа[1], а точнее — его использования в качестве источника коррупционного влияния на нормальное функционирование государства.

Также необходимо отметить, что в XVIII веке парламентская система Великобритании развивалась при наличии проблемы противостояния между двумя ветвями государственной власти — исполнительной, принадлежавшей по праву монарху, и законодательной (с верховенством парламента). При этом английскому главе государства в то время важную конституционную значимость придавал цивильный лист, который обеспечивал его финансовыми средствами и не подлежал парламентскому контролю, поскольку служил целям поддержки независимости и политического влияния монарха и его окружения в английском обществе[2].

Впервые цивильный лист появился именно в Англии, во времена Вильгельма III, в конце ХVII — начале XVIII века, когда этим термином стали называть часть (приблизительно половину) бюджета страны, которая ассигновалась парламентом в пользу короля и в его бесконтрольное распоряжение. В цивильный лист в то время входили, кроме затрат на содержание двора, расходы на все гражданское управление. Постепенно расходы на гражданское управление сокращались, и в начале царствования королевы Виктории был установлен цивильный лист в 385 тыс. фунтов стерлингов только на расходы двора. Позднее он был увеличен до 407 774 фунтов стерлингов, а при Эдуарде VII назначен в размере 409 452 фунтов стерлингов[3]. Следует сказать, что в цивильный лист не входили некоторые ассигнования со специальными назначениями, имеющие иногда временный характер (например, при бракосочетании монархов).

Принятый в 1698 году Закон о цивильном листе был предназначен для урегулирования противоречий между короной и парламентом по поводу контроля над публичными финансами. Независимое финансовое положение монарха было сохранено предоставлением ему пожизненно доходов по цивильному листу (т. е. это были акцизы и пошлины, оценивавшиеся в 700 тыс. фунтов стерлингов в год). Вне этой суммы оплачивались военные расходы правительства и королевского истеблишмента. Гражданские расходы правительства включали: жалование и вознаграждение министров и других чиновников различных департаментов правительства; жалование и пенсии судей; жалование и содержание послов и консулов; поддержание в исправности зданий парламента и публичных служб; расходы на содержание короля, королевской семьи и поддержание достоинства короны, включая королевский личный денежный фонд, содержание наследника и других членов королевской семьи; содержание королевского домена; пенсии и благотворительность; неустановленные расходы на секретную и специальную службу[4].

Доходная часть цивильного листа состояла из наследственных доходов, указанных в Законе о цивильном листе и включавших наследственный акциз, временные акцизы, новую субсидию с корабельного сбора, пошлины с веса, доходы, взимаемые с герцогства Корнуэльского, и часть пошлины Вест-Индии. Законом было предусмотрено, что если доход с этих пошлин превышал 700 тыс. фунтов стерлингов в год, излишек не мог быть истрачен без разрешения парламента.

Сложившаяся в государстве ситуация не устраивала парламентскую оппозицию, так как существующая бесконтрольность государственных расходов субъектов власти по цивильному листу порождала коррупцию, что лишало представителей оппозиции доступа к государственной службе. Например, цивильный лист был привлекателен для членов парламента и их родственников. Он стал также поддержкой независимости монарха от парламента, поскольку часть его средств расходовалась на подкуп депутатов и составляла источник доходов политической элиты страны. А в 1746 году правительство обнаружило такую разрозненную оппозицию, что без труда, не встретив никакого сопротивления со стороны оппозиции, расплатилось по долгам цивильного листа (456 734 фунта стерлингов)[5].

Поэтому во второй половине XVIII века парламентская оппозиция активно подняла проблему цивильного листа, что подтверждается парламентскими дебатами 1769—1770 и 1777 годов, достигшими пика при правлении Георга III, в результате чего произошли изменения конституционных основ цивильного листа и переосмысление доктрины независимости самого монарха.

Критика цивильного листа была обусловлена его коррупциогенностью, которая оказалась благодатной темой для оппозиционных парламентских группировок в XVIII веке. И даже несмотря на имевшиеся разногласия по ряду вопросов, политические группировки Рокингама, Чатама и Гренвилла могли объединиться[6], представляя собой оппозицию большинства в парламенте. К примеру, Гренвилл потребовал до уплаты по долгам отчета о расходах короны по цивильному листу. Долги были уплачены, но после того, как глава правительства Ф. Норт пообещал, что отчеты о расходной части цивильного листа будут представлены на следующей парламентской сессии. Лорд Чатам при этом спросил, используется ли цивильный лист для «должных целей или только для распространения коррупции среди народа, финансирования парламента как известного карманного суда, готового освободить министров от всяких проблем?»[7]

Итак, оппозиция в парламенте выявила политическую проблему и была способна возбудить недовольство не только в законодательном органе, но и во всем английском обществе.

При этом, несмотря на то что долги по цивильному листу были уплачены, проблема его дефицита все-таки не была решена. Цивильный лист постоянно увеличивался, составив 889 576 фунтов стерлингов в год в период с 1769 по 1777 год, а уже к 1777 году долги по нему превысили 600 тыс. фунтов стерлингов. В апреле 1777 года Ф. Норт предоставил очередной запрос в нижнюю палату об уплате долгов по цивильному листу[8]. Отчеты о расходной части цивильного листа, похожие на представленные в 1770 году, были подготовлены и предъявлены парламенту одновременно с обращением об уплате долга. Таким образом, правительством было признано требование парламентской оппозиции о том, что парламент вправе заслушать финансовый отчет прежде, чем будет голосовать о дополнительном финансировании государственных расходов[9].

Однако и после этого правительство Ф. Норта запросило увеличения цивильного листа до 900 тыс. фунтов стерлингов в год, уверяя палату общин о крайней необходимости этого шага, что также вызвало резкое неприятие вигской оппозиции в палате общин. К примеру, лорд Д. Кавендиш критиковал плохое качество отчетов и расточительность расходной части цивильного листа. Д. Уилкс детально описал общественное недовольство размерами цивильного листа, подчеркнув, что «долг ограничивал посредством коррупции представительство народа, а награбленное у народа добро поделено среди большинства этой палаты, которая является самым коррумпированным собранием в Европе»[10]. В итоге глава правительства Ф. Норт принял данную критику, долг был уплачен, а цивильный лист вырос до 900 тыс. фунтов стерлингов в год[11].

Представляется интересным и утверждение парламентской оппозиции о том, что парламент имеет право и обязанность расследовать и регулировать расходную часть цивильного листа, когда требуется заплатить по счетам. В 1770 году граф Чатам категорично заявлял:

«В каждом аспекте малейшие и детальные расходы по цивильному листу открыты для парламентской проверки и расследования относительно применения и злоупотребления как любой другой дар народа для любых целей»[12]. Ф. Норт согласился представить отчеты о расходовании средств цивильного листа, но утверждал, что парламент не может править цивильный лист, за исключением «подозрительных злоупотреблений средствами... касающихся частных расходов суверена»[13].

Надо сказать, что с данным вопросом связана ответственность казначейства перед парламентом за долги по цивильному листу. Правительство было вынуждено принять законодательную инициативу оппозиции, предполагавшую ответственность первого лорда казначейства за долги цивильного листа. Более того, казначейство в 1777 году затребовало от каждого чиновника ежеквартальный отчет, который показывал бы расходы его департамента в сравнении с издержками за предыдущий квартал, и объяснение причин изменения уровня затрат. Э. Берк, представитель вигской оппозиции в парламенте, на это сказал: «Я не помню более неординарного дня в парламенте»[14]. Действительно, после многих лет поражений вигская оппозиция в парламенте наслаждалась кратким моментом победы. Однако это не принесло ожидаемого результата из-за постоянных военных действий 1778—1779 гг.

Подчеркнем, что накопленный парламентом и правительством Англии в 1689—1777 гг. практический опыт свидетельствовал о сложности ограничения расходной части цивильного листа фиксированной суммой. Накапливание долга парламент не мог регламентировать, а был вынужден оплачивать, что превращало фиксированный цивильный лист в фикцию. Так, тот же Э. Берк указывал, что такой цивильный лист в действительности был «неограниченной властью, берущей средства из амортизационного фонда», равного «фонду без любых ограничений, кроме возможностей субъекта, т.е. монарха, и умеренности его двора»[15].

В ходе парламентских дебатов 1769—1770 и 1777 годов предложенная вигской оппозицией парламента альтернатива заключалась в гибком цивильном листе, который мог иметь меняющиеся статьи расходов, но такой цивильный лист стал бы объектом периодических парламентских рассмотрений и контроля. В 1777 году лорд Д. Кавендиш утверждал, что правительство, вместо того чтобы накапливать долги, могло бы «ежегодно обращаться в парламент, как только этот долг появлялся»[16]. Если бы это делалось, заключал Кавендиш, парламент инициировал бы расследование и реформировал цивильный лист, чтобы предотвратить накапливание долгов. Теоретически предложение Д. Кавендиша опиралось на принцип независимости цивильного листа до тех пор, пока расходы не превышали доходную часть. Фактически же во времена хронического дефицита цивильного листа его предложение подводило цивильный лист под эпизодические, если не ежегодные парламентские проверки.

Отметим, что именно из Англии цивильный лист как элемент государственной структуры перешел в государства, проводившие политику просвещенного абсолютизма, в некоторые страны, функционирующие как неограниченные монархии, где, правда, быстро вышел из употребления, а в XIX веке — в конституционные монархии, где получил развитие и закрепился в текстах многих конституций.

Что касается современной Великобритании, то за 2009/10 финансовый год общее содержание монархии обошлось казне в 38,2 млн фунтов стерлингов, что на 3,3 млн, или 7,9%, меньше, чем годом ранее. Расходы королевы на государственные нужды продолжают покрываться цивильным листом, составляющим 7,9 млн фунтов стерлингов. В него традиционно входят денежные расходы на участие Елизаветы II в официальных мероприятиях, выплаты служащим королевского двора и т. д. Причем сам цивильный лист на протяжении последних 20 лет оставался на уровне 7,9 млн фунтов стерлингов, а с учетом инфляции на сегодняшний день объем этих средств в реальном выражении — лишь четверть того, что было в 1990 году, когда эта цифра была установлена английским парламентом[17].

Таким образом, историко-правовой опыт Великобритании XVIII века свидетельствует о том, что борьба парламентской оппозиции с субъектами власти в лице главы государства и его сторонников, хотя и не принесла ожидаемого результата, не была напрасной, поскольку средством коррупционного влияния на политической арене английского государства, как ранее, цивильный лист уже не является, — это стало заслугой парламентской оппозиции, которая систематически выступала за ограничение расходной части цивильного листа. Следовательно, опыт борьбы с коррупционностью цивильного листа может быть полезен для тех стран, где он до сих пор существует (Испания, Малайзия, Дания и т. д.)[18]

Говоря о практической значимости для современной государственно-правовой действительности России рассмотренного опыта Великобритании XVIII века, можно сделать следующий вывод. По нашему мнению, правовое регулирование оппозиционной деятельности и официальное признание этого института на законодательном уровне остается нерешенной задачей, а значит, и актуальной. Также представляется, что оппозиция, обладая определенным конституционно-правовым статусом в государственном механизме России, могла бы стать дополнительным средством противодействия коррупции властвующих субъектов, поскольку осуществляла бы свою деятельность исключительно через парламент, как это происходит в современной Великобритании, когда в XX веке были приняты законы «О министрах короны» 1937 года и «О жаловании лидеру оппозиции» 1975 года, тем самым определив конституционно-правовой статус политико-правового института оппозиции в государственном механизме страны.

Библиография

1 В конституционной монархии цивильный лист — это определенная законом сумма, ежегодно предоставляемая из государственного бюджета монарху на личные расходы и на содержание его двора. Назначается при вступлении монарха в должность и может изменяться в течение правления главы государства.

2 См.: Blackstone W. Commentaries on the Laws of England. In 4 vol. — Oxford, 1976. Vol. 1. P. 337.

3 http://ru.wikipedia.org/wiki

4 См.: The Parliamentary History of England from the Earliest Period to 1803 Ed. W. Cobbet. — L., 1809. Vol. VIII. Col. 599—605.

5 Ibid.

6 The Grenville papers. Ed. W.J. Smith: In 4 vols. — L., 1852—1853. Vol. IV. P. 411—412.

7 Parliamentary History of England. — L., 1812. Vol. XVI. Col. 852.

8 Ibid.

9 См.: Пономарева В.В. Истоки и эволюция британского парламентаризма XVIII—начала XIX века: Моногр. — СПб., 2000. С. 295—296.

10 Там же.

11 Там же.

12 Parliamentary History of England. — L., 1814. Vol. XVI. Col. 847.

13 Sir Henry Cavendishs Debates of the House of Commons / Ed. J. Wright: In 12 vol. — L., 1841—1843. Vol. 1. P. 272.

14 The Correspondence of Edmund Burke. Ed. Th. Copeland. — Chicago, 1958. Vol. III. P. 339.

15 The Works of the Right Honorable Edmund Burke: In 8 vol. — L., 1871. Vol. 1. P. 364.

16 Пономарева В.В. Указ. раб. С. 295—296.

17 Как сообщил официальный представитель Букингемского дворца, сокращение расходов на содержание монархии стало следствием уменьшения числа полетов членов королевской семьи коммерческими чартерными рейсами, а также корректировки сумм, выделяемых на аренду вертолета Елизаветы II.

18 http://worldconstitutions.ru/archives/152