О легитимности в международном праве

УДК 341.1 

Страницы в журнале: 119-124

Л.H. ТАРАСОВА,

кандидат юридических наук, доцент, зам. начальника юридического отдела Московского финансово-юридического университета  milatarasova@yandex.ru

Все заметные события в мировой политике и международных отношениях измеряются через критерии легитимности, которые базируются на международно-правовых принципах и нормах. В настоящем исследовании анализируются основные подходы в отечественной и зарубежной правовой доктрине к категории легитимности.

Ключевые слова: легитимность, законность, международное право, глобальное управление, международные организации.

Legitimacy in international law

Tarasova L.

All significant events in world policy and international relations are measured by a criterions of legitimacy, which are based on international legal principles and norms. The main approaches in Russian and foreign legal doctrine dealing with category of legitimacy are analyzed in this thesis.

Keywords: legitimacy, legality, international law, global governance, international organizations.

Несмотря на достаточное число международно-правовых и междисциплинарных исследований, посвященных проблемам легитимности государственных органов, а также результатам деятельности организаций и учреждений глобального управления, остаются вопросы, на которые до сих пор нет четких, исчерпывающих ответов и по которым продолжается научная полемика. Прежде всего, речь идет о концептуальных аспектах легитимности с позиции современного международного права в изменяющемся мире, призванного адекватно регулировать международные отношения в условиях глобализации.

И.И. Лукашук в связи с этим писал: «Заслуживает внимания, что наряду с делегитимацией государственных учреждений наблюдается определенная тенденция к легитимации международных институтов, прежде всего таких, как ООН и международное право»[1].

Понятие «легитимность» вошло в политический лексикон в XVII веке. Джон Локк в «Двух трактатах о государственном правлении» (1690 г.), подвергая критике утверждение о божественном происхождении власти короля и основанный на этом утверждении тезис об абсолютном характере королевской власти, доказывал, что люди организуют государство и участвуют в нем добровольно и согласно своим представлениям, «монарх же черпает легитимность своего правления в согласии управляемых с ним и его властью»[2].

Выбор самого определения не случаен: в английском языке термин legitimacy в нормативном смысле означает «законнорожденность». В работах Локка легитимность была отнесена к внутригосударственным отношениям, а термин «легальность» рассматривался им преимущественно в качестве философско-нравственной категории, нежели политико-правовой. Лишь под влиянием Декларации независимости США 1776 года и актов Великой французской революции, прежде всего Декларации прав человека и гражданина 1789 года, понятие «легитимность» получило политико-правовое наполнение, a позднее приобрело и международно-правовую значимость.

С.В. Черниченко считает, что «легитимность — понятие естественно-правовое и имеет нравственные корни, наиболее стабильные, наиболее “высокие” нормы человеческой морали в своей основе»[3].

Легитимность государственной власти означает, что ее поддерживает большинство населения, что законы исполняются основной частью общества. Легитимность есть также доверие: граждане одобряют власть исходя из своих моральных критериев, представлений о добре, справедливости, порядочности, совести.

В настоящее время легитимность — это обязательный признак законной власти любого государства, обозначающий признание ее как внутри страны, так и на международной арене. Легитимность не следует приравнивать к существующему в праве понятию законности (legality). Законность — это строгое соответствие официально существующему закону.

Юрист-международник А.Н. Талалаев под правомерностью понимал соответствие международного договора международному праву[4].

Легитимность в широком смысле — это признание, объяснение и оправдание социального порядка, действия соответствующего субъекта или события. Легитимность как юридическая категория означает положительное отношение жителей страны, общественного мнения к действующим в государстве законам, институтам, признание их правомерности. В юриспруденции и политологии легитимность противопоставляется законности как обладающая не юридической, а моральной функцией одобрения и оправдания, прежде всего власти, по критериям авторитета.

Другой юрист-международник — В.М. Шуршалов включал правомерность в понятие действительности международного договора наряду с эффективностью, долговечностью и справедливостью[5].

На первый взгляд законность и легитимность — явления однопорядковые, однако между ними имеются разночтения в правовом понимании. Так, любая власть, избранная и осуществляющая свои полномочия в соответствии с законом, законна. В то же время она может быть нелегитимна, т. е. не пользоваться авторитетом, не признаваться народом. Или другой пример: любые законы, принятые в надлежащих правовых формах и процедурах, законны. Однако они могут быть нелегитимными, т. е. не одобряться гражданами, если не соответствуют нормам справедливости, общедемократическим ценностям и установкам, сложившимся у большинства населения страны.

Теоретики-правоведы считают, что законность выступает как мера объективного (позитивного) права, это соответствие поведения субъекта права норме права. А легитимность — мера субъективного права — вытекает из правоотношений между субъектами права.

С.С. Алексеев рассуждает: «Объективное и субъективное право — явления разнопорядковые, занимающие в мире правовых явлений свои особые места. Здесь важно не потерять из виду специфику объективного права как нормативного институционного образования. Субъективные же юридические права — не основание юридического регулирования, а результат его претворения в жизнь, последствие конкретизированного воплощения нормативных положений в виде точно определенной юридической свободы, ее меры для данного лица»[6].

Легитимность, в отличие от законности, не юридический факт, не формальный закон, а социально-психологическое явление. Граждане одобряют власть и ее законы исходя из своих моральных критериев, представлений о добре, справедливости, порядочности, совести. В различные периоды в разных регионах и странах мира применительно к разным общественным отношениям и социальным слоям эти представления граждан меняются и характеризуются определенным уровнем правосознания. Так, законно избранная власть в случае невыполнения своих обещаний, неудачного экономического курса может утратить доверие общества. В этом случае власть, оставаясь законной, станет нелегитимной.

Следовательно, законность, являясь мерой объективного права, находится в статичном состоянии, а легитимность, будучи мерой субъективного права, — в динамичном, на стадии реализации объективного права. В этом состоит еще одно отличие законности и легитимности.

Соотношение законности и легитимности весьма значимо не только в теории, но и на практике применительно к характеристике многих правовых норм, явлений и институтов.

В качестве примера можно рассмотреть конституцию — основной закон государства, форму легитимации государственной власти. Демократический способ подготовки и принятия конституции, ее демократическое содержание, соответствие деятельности государственных органов ее нормам есть главные доказательства законности государственной власти.

Одним из наиболее демократических способов считается принятие конституции страны специально избранным для этой цели учредительным собранием, в котором широко представлены все слои общества. Первым собранием такого рода был Филадельфийский конгресс США, принявший в 1787 году действующую до сих пор Конституцию США. Учредительными собраниями в конце прошлого века были приняты конституции Бразилии (1988 г.), Намибии (1990 г.), Болгарии (1991 г.), Перу (1993 г.) и других стран. Однако наибольшую легитимность конституции в любой стране обеспечивает прямое голосование избирателей. Все чаще основной закон принимается путем референдума. Так были приняты конституции Франции (1958 г.), Египта (1971 г.), Кубы (1976 г.), Филиппин (1967 г.).

Однако некоторые способы принятия конституций не влекут за собой легитимацию государственной власти. Таковы, например, акты военных режимов, утверждавшие в прошлом конституции в Турции, Нигерии и других странах, а также конституции, принятые съездами правящих партий в таких странах, как Конго.

При этом законность и легитимность конституций напрямую зависят от их содержания. Принятие конституций в соответствии с установленными юридическими процедурами формально делает их законными. Но иногда такие конституции по своему содержанию открыто легализуют диктаторскую, антинародную власть. Такими были, например, конституционные акты фашистской Германии, расистское законодательство ЮАР. Безусловно, подобные акты нельзя назвать легитимными. Некоторые ученые-правоведы вообще считают их не только нелегитимными, но и незаконными.

Так, В.Е. Чиркин отмечает: «Реакционные конституции, принятые даже с соблюдением необходимых юридических процедур, на деле могут создать лишь лжелегализацию. Это объясняется не только тем, что принятие таких конституций иногда осуществляется в обстановке обмана и насилия, но и тем, что определенным силам удается включить в конституции положения, противоречащие общедемократическим принципам, выработанным человечеством и закрепленным в основополагающих международно-правовых актах (Устав ООН 1945 г., Пакты о правах человека 1966 г. и др.)»[7].

Действительно, конституции многих стран признают, что общие международно-правовые принципы имеют приоритет по отношению к внутреннему праву государств. Поэтому положения конституций, нарушающие права человека (например, в ЮАР до 1994 года), провозглашающие единственно допустимую идеологию (например, мобутизм по Конституции Заира 1980 года), противоречащие суверенитету народа (положения Конституции Алжира 1976 года о принадлежности политической власти единственной разрешенной партии — Фронту национального освобождения) и т. д., исключают подлинную легализацию государственной власти, так как идут вразрез с общепризнанными международными принципами и нормами. При этом они являются одновременно нелегитимными, так как противоречат демократическому сознанию народов.

Р.З. Лившиц в связи с этим писал: «Если законность характеризует нормативные акты относительно права, то легитимность отражает соответствие закона в определенное время конкретному типу общественного правосознания»[8].

На уровне международных отношений вопросы легитимности связаны прежде всего с признанием новых государств и правительств, с принятием тех или иных государств в международные организации и другими обстоятельствами. Более того, мировое сообщество обладает определенными международно-правовыми средствами, способными повлиять на нелегитимность власти, возникшей неконституционным недемократическим путем (в качестве примера можно привести свержение режима талибов в Афганистане).

В последнее время на международном уровне остро обсуждаются вопросы, касающиеся легитимности применения силы в международных отношениях.

Устав Организации Объединенных Наций прямо указывает на два исключительных случая, когда применение силы рассматривается как законное. Во-первых, это индивидуальная и коллективная самооборона в случае вооруженного нападения (ст. 51 Устава ООН), во-вторых, превентивные и принудительные меры, принимаемые членами ООН по решению Совета Безопасности (ст. 5 и гл. VII Устава ООН) или с его санкции региональными организациями (гл. VIII Устава ООН). Данные положения Устава ООН являются четкими и совершенно недвусмысленными, однако при их использовании на практике возникают трудности, прежде всего по причине отсутствия общего понимания того, когда применение силы одновременно законно и легитимно.

В опубликованном в декабре 2004 года докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной по решению Генерального секретаря OOH Кофи Аннана, авторы доклада (так называемая группа мудрецов) обозначили пять критериев легитимности, которые Совет Безопасности должен учитывать при рассмотрении вопроса о санкционировании применения военной силы.

На первом месте среди критериев, которые позволяли бы говорить о правомерном применении силы, стоит серьезность, острота ситуации. По общему мнению, например, внутренняя угроза будет признана серьезной и посягающей на международную безопасность в случае наличия фактов «грубых, серьезных, широкомасштабных и длительных» нарушений «основных и фундаментальных» прав человека, вызвавших «массовые и систематические страдания» населения и совершенных «путем жестоких, варварских актов», представляющих собой преступления против человечности (например, геноцид, так называемые этнические чистки).

Следующим важным критерием легитимности использования военной силы, по мнению группы мудрецов, является цель военной операции. Главной целью применения силы должно быть пресечение угрозы миру и предотвращение крупномасштабных серьезных нарушений прав человека (например, убийства гражданского населения).

Далее, учитывая то обстоятельство, что на практике любые военные действия чреваты самыми разрушительными последствиями, человеческими жертвами, применение силы может быть оправдано только при безуспешности попыток обращения к мирным средствам воздействия на государство, нарушающее права человека. Традиционно в качестве условия легитимности применения вооруженной силы в международных отношениях рассматривается соразмерность военных действий и применяемых в ходе силовой операции средств масштабам угрозы.

Очевидно, что только одновременное соблюдение условий законности и легитимности позволит обеспечить максимальную международную поддержку  решения о применении силы в международных отношениях.

Проблема легитимности находится в центре внимания международного сообщества также при обсуждении вопросов, связанных с осуществлением законотворческой и исполнительной деятельности международных организаций. К сожалению, в настоящее время наблюдается общая тенденция функционирования международных организаций, характеризующаяся прежде всего расширением ими круга своих полномочий и функций, зачастую путем превышения изначально полученного мандата[9].

Даже действия главных органов ООН — универсальной международной организации, являющейся основным гарантом законности и справедливости в международных отношениях, — стали предметом острых дискуссий относительно их легитимности. Так, Совет Безопасности ООН нередко расширительно толкует свои полномочия, закрепленные в главе VII Устава ООН. Опираясь на эти нормы, Совет Безопасности по крайней мере в двух случаях выступал в качестве международного законодателя: в отношении борьбы с международным терроризмом[10] и нераспространения оружия массового уничтожения[11].

Учреждение уголовных судов ad hoc (международных уголовных трибуналов по бывшей Югославии и по Руанде) также можно рассматривать как действия в указанном направлении. Даже с учетом того факта, что законотворческая деятельность Совета Безопасности ООН осуществлялась в русле процессов, которые не отличались от обычных процедур принятия решений в практической деятельности этого органа, а различие между функциями применения норм и их принятием часто было неявным и относительным, нельзя не отметить очевидность того, что решения Совета Безопасности, о которых идет речь, являются из ряда вон выходящими.

Определенную настороженность государств вызывают также всевозрастающие полномочия договорных органов системы ООН, созданных для осуществления контроля над выполнением соответствующих международных соглашений по правам человека и разъяснения их положений. К таким контрольным органам относится, например, Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Свою функцию он осуществляет в целом при помощи принятия общих замечаний. Однако возникает вопрос: насколько эти разъяснения аутентичны и можно ли их признавать юридически обязывающими для государств—участников соглашения?[12]

Эти и другие примеры явно свидетельствуют о дефиците легитимности в деятельности международных организаций.

В этой связи многие правоведы и политологи ставят сегодня на повестку дня вопрос о том, обладает ли в целом современное международное право достаточной легитимностью и не возникла ли необходимость в пересмотре его законного характера?

Представляется не совсем удачным тезис, что международному праву не хватает легитимности в целом. Сходной точки зрения придерживается С.В. Черниченко, считающий, что «какие бы ни претерпевали изменения подходы к легитимности государств и их власти в международном праве, о легитимности межгосударственного сообщества в целом речи идти не может»[13].

Применение права — привилегия государств, и именно государства должны обеспечивать необходимую легитимность права. Согласие государств и использование национальной процедуры для имплементации международных обязательств на основе международных договоров и других источников международного права, включая последующее одобрение полномочными национальными организациями, являются главным источником обеспечения легитимности. Дополнительные возможности могут быть изысканы и на международном уровне. Основной упор тут должен делаться на усиление легитимности в деятельности международных организаций глобального управления и их обязанность действовать строго в рамках первоначально полученных полномочий.

В дискуссиях по данному вопросу исключительно важно, чтобы все меры по преодолению кризиса легитимности в международном праве были нацелены на поиск решений в пределах существующих международно-правовых рамок.

Библиография

1 Лукашук И.И. Современное право международных договоров: в 2 т. — М., 2004. Т. I: Заключение международных договоров. С. 2.

2 Locke J. Two Treatises of Government. — Cambridge, 1988. P. 147.

3 Черниченко С.В. Очерки по философии и международному праву. — М., 2009. С. 745.

4 См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: комментарии. — М., 1997. С. 116.

5 См.: Шуршалов В.М. Основания действительности международных договоров. — М., 1957. С. 7.

6 Алексеев С.С. Теория права. — М., 1995. С. 300.

7 Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 66.

8 Лившиц Р.З. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. — М., 1995. С. 20.

7 См.: Alvarez J.E. Constitutional interpretation in international organizations // Coicaund J.-M., Heiskanenn V.V. (eds). The Legitimacy of International Organizations. 2001. P. 18.

10 См.: S/Res.1373 (2001), 28 September 2001; S/Res.1540 (2004), 28 April 2004; S/Res.1673 (2006), 27 April 2006.

11 См.: Abi-Saab G. The Security Council as Legislator and as Executive in its fight against Terrorism and against Proliferation of Weapons of Mass Destruction: the question of legitimacy. 2007. P. 109.

12 См.: Abashidze A.Kh. The Complementary Role of General Comments in Enhancing the Implementation of Treaty Bodies’ Recommendations and Views (the Example of CESCR) // New Challenges for the UN Human Rights Machinery. What Future for the UN Treaty Body System and the Human Rights Council Procedures? / M. Cherif Bassiouni and William A. Shabes (eds.). Intersentia. — Cambridge—Antwerp.—Porland, 2011. P. 137—148.

13 Черниченко С.В. Указ. соч. С. 748.