О международных договорах, формирующих правовую базу Таможенного союза

А.И. ЗАБЕЙВОРОТА,

кандидат юридических наук, профессор

Анализируя международные договоры, формирующие правовую базу Таможенного союза, автор отмечает ее противоречивость.  Унификация договорно-правовой базы Таможенного союза требует, по мнению автора, разработки  Концепции основ торговой политики государств — участников Таможенного союза.

Ключевые слова: Таможенный союз, международный договор.

Analyzing the international treaties that form the legal basis of the Customs Union, the author notes her inconsistency. The unification of the legal framework of the Customs Union requires the author's opinion, the development of concepts based on trade policy of states - members of the Customs Union.

Keywords: Customs Union, an international treaty.

Договоры, формирующие правовую основу Таможенного союза, условно можно подразделить на следующие группы:

—рамочные договоры, т.е. международные договоры, носящие институциональный характер и устанавливающие структуру и принципы функционирования Таможенного союза, этапы его формирования, органы Таможенного союза, их задачи, функции и полномочия;

—международные договоры, подробно регулирующие отдельные, более частые вопросы, регламентирующие деятельность Таможенного союза (соглашения, определяющие методы и способы таможенно-тарифного регулирования и соглашения, определяющие методы и способы нетарифного регулирования на единой таможенной территории ТС).

К этой группе нормативно-правовых актов относятся: Договор о создании единой таможенной территории и формирования таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Протокол о внесении изменений в договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Договор о Комиссии таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Соглашение о Секретариате Комиссии таможенного союза (Москва, 12 декабря 2008 г.); Соглашение о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в таможенном союзе (Москва, 25 января 2008 г.); Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 06.10.2007 № 1 «О формировании правовой базы таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза»; Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 06.10.2007 №346 «О формировании правовой базы таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза».

Следующая группа международных договоров регламентирует основные права и обязанности органов Таможенного союза. К ним можно отнести: Договор о Комиссии таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Протокол о внесении изменений в договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Соглашение о Секретариате Комиссии таможенного союза (Москва, 12 декабря 2008 г.); Протокол об обеспечении единообразного применения правил определения таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза.

Следует учитывать, что создание Таможенного союза является составной частью создания ЕврАзЭС, и положение актов, формирующих правовую базу Таможенного союза, во многом корреспондируются с нормами о создании ЕврАзЭС, поэтому перечисленные нормативные акты необходимо рассматривать в комплексе с предложенными международными договорами, поскольку они являются действующими. Такими актами являются: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности при объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации (Москва, 12 апреля 1994 г.)[2]; Соглашение о создании зоны свободной торговли (Москва, 15 апреля 1994 г.)1; Договор о создании Экономического союза (Москва, 24 сентября 1994 г.)[3]; Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 6 января 1995 г.)[4] и Соглашение Республики Беларусь и Российской Федерации с Республикой Казахстан о Таможенном союзе от 20 января 1995 г.[5]  (далее — Соглашения о ТС); Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.)[6]; Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.)[7].

Договор о создании единой таможенной территории и формирования таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.) (далее — Договор) является административным документом, определяющим последовательность завершения формирования Таможенного союза, но не устанавливающим конкретные сроки.

Так, в соответствии с Договором фактом завершения формирования Таможенного союза является (ст. 2):

1. Выполнение мероприятий по:

а) установлению и применению единого таможенного тарифа и иных единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами;

б) установлению и применению в отношениях с третьими странами единого режима торговли;

в) установлению и применению порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;

г) установлению и применению единых правил определения страны происхождения товаров;

д) установлению и применению единых правил определения таможенной стоимости товаров;

е) установлению и применению единой методологии статистики внешней и взаимной торговли товарами;

ж) установлению и применению унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы;

з) учреждению и функционированию органов таможенного союза, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий, наделенных Сторонами;

2. Объединение таможенных территорий Сторон в единую таможенную территорию;

3. Решение высшего органа о завершения формирования Таможенного союза[8].

Как вытекает из вышеизложенного, только после выполнения четкого перечня мероприятий, государства-участники могут приступить к этапу объединения таможенных территорий[9].

В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства.

Вопрос установления и применения единой методологии статистики внешней и взаимной торговли товарами регламентируется Соглашением о ведении таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами таможенного союза, в соответствии с которой на единой таможенной территории ведется таможенная статистика внешней торговли товарами и статистика взаимной торговли товарами Таможенного союза. В проекте ТК ТС (Глава 5) на таможенные органы возложена обязанность ведения таможенной статистики внешней торговли товарами и специальной таможенной статистики. То есть вопрос ведения статистики взаимной торговли товарами ТС выпал из правового регулирования[10].

Как следует из проекта ТК ТС, разработчики отказались от понятия таможенные режимы, хотя это одно из ключевых понятий законодательства государств — участников ТС[11].

Положения ст. 2 Договора не соответствуют нормам, заложенным в ст. 2 Соглашения о Таможенном союзе в части мероприятий, необходимых для формирования Таможенного союза и сроков их проведения. Так, в соответствии с п. 1.2. Соглашения о ТС определено, что на первом этапе формирования ТС, предшествующем созданию единой таможенной территории, должна произойти унификация внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового, налогового и другого законодательства, затрагивающего внешнеэкономическую деятельность.

Договор не содержит подобного требования и предусматривает лишь осуществление мероприятий, касающихся режима торговли товарами.

В этой связи необходимо рассмотреть нормы Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, определяющего поэтапное создание институтов Таможенного союза и их содержание. Так, в соответствии со ст. 2 Договора о ТСиЕЭП окончание формирования ТС является основой создания Единого экономического пространства.

Стремление обеспечить завершение формирования ТС основывается на базе функционирования режима свободной торговли, поэтапного установления единого порядка регулирования внешнеторговой деятельности и исполнения обязательств, вытекающих из принципов и положений Соглашений о ТС (ст. 20).

В Договоре о ТСиЕЭП впервые четко определен круг вопросов подлежащих урегулированию и институтов, подлежащих созданию (ст.21):

а) единую таможенную территорию;

б) общий таможенный тариф;

в) режим, не допускающий каких-либо тарифных и нетарифных ограничений (лицензирование, квотирование) во взаимной торговле, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Договором;

г) упрощение и последующую отмену таможенного контроля на внутренних таможенных границах;

д) однотипные механизмы регулирования экономики и торговли, базирующиеся на универсальных рыночных принципах хозяйствования и гармонизированном экономическом законодательстве;

е) органы управления;

ж) единую таможенную политику и применение единых таможенных режимов.

Только после того выполнения вышеперечисленных условий Таможенного союза можно рассматривать в качестве торгово-экономического объединения.

Еще одним не маловажным моментом Договора является определение термина таможенный союз (ст. 1), — это определение отличается от определения данного термина, предусмотренного в ст. 1 Соглашения о Таможенном союзе, в соответствии с которым ТС должен характеризоваться наличием однотипного механизма регулирования экономики и унифицированном законодательстве (подп. «б» п. 2 ст. 1).

Кроме того, Договор содержит противоречие в отношении применения ограничений экономического характера; так, согласно ст. 1 Договора единственными разрешенными ограничениями экономического характера в ТС являются специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, а ст. 3 определено, что помимо указанных мер могут применяться ряд дополнительных. Но эти критерии введения ограничительных мер, предусмотренные в ст. 3 Договора, не соответствуют условиям ограничения взаимной торговли, определенные Соглашением о ТС (п. 1 ст. 5).

Таким образом, настоящий Договор является декларацией о намереньях, содержащей «заниженные требования» к условиям формирования ТС, чем те, которые содержатся в международных договорах формирующих правовую базу ТС, и документом, декларирующем принципы переходного периода:

В связи с указанными обстоятельствами Договор о создании единой таможенной территории и формирования таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.) не может претендовать на полноту правового регулирования процесса создания ТС, несовместим по целому ряду принципиальных моментов с ранее принятыми международными договорами, и требует изменения в соответствии с ранее принятыми нормами.

Соглашения, договоры, иные нормативные акты, устанавливающие отдельные институты режима Таможенного союза и регулирующие правоотношения, складывающиеся по поводу реализации между лицами, осуществляющими торговлю товарами (внешнюю и внутреннюю), их права и обязанности составляют институциональную основу данного режима. Таким образом, возникают режимные правила поведения, включающие в себя порядок перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза и через сопредельные таможенные границы государств-участников Таможенного союза, порядок и условия обложения пошлинами, налогами и другими платежами, взимаемыми в связи с перемещением этих товаров через таможенные границы, условия и порядок применения к этим товарам запретов и ограничений экономического и неэкономического характера, а также процедуры обжалования, апелляции и пересмотра административных решений.

Но имеется и вторая — административно-регулятивная основа режима ТС. Она заключается в создании механизма по обеспечению режимных правил — установлении (учреждении) уполномоченных административных органов, ответственных за такое обеспечение и наделении их для этого необходимыми властными полномочиями. Установлению мер и размеров ответственности за нарушение режимных правил, а также процедуры обжалования, апелляции и пересмотра административных решений.

Взаимодействие этих двух основ режима Таможенного союза призвано обеспечить единообразное применение этого режима — режимных правил на всей территории ТС, за некоторым исключением для территорий свободных экономических зон и складов, и приграничных с третьими странами территорий.

Однако для достижения принципа единообразного применения норм и правил, регулирующих торговую и внешнеторговую деятельность в Таможенном союзе имеются серьезные препятствия.

Можно выделит также еще одну группу международных договоров, определяющих нормы торгового регулирования, — таможенно-тарифные и нетарифные. Это, например, Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании (Москва, 25 января 2008 г.); Протокол об условиях и порядке применения в исключительных случаях ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа; Соглашение о вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран (Москва, 25 января 2008 г.); Положение о принципах и порядке формирования Единого таможенного тарифа.

Таким образом, большое количество и разнообразие актов, формирующих правовую основу Таможенного союза, говорит о необходимости приведения ее в соответствие с положениями соглашений ГАТТ/ВТО и будущими обязательствами России и государств-участников ТС, в случае их присоединения к ВТО, поскольку система международных договоров, формирующих правовую базу ТС, «рамазана», т.е. существует большое количество действующих международных договоров, в той или иной мере регулирующих процесс формирования ТС, содержащих различные требования к процессу создания законодательства ТС, не выполненных в полном объеме государствами-участниками ТС. Зачастую принимаемые документы носят декларативный характер, не предлагая конкретного механизма решения ключевых вопросов, регулирующих процесс формирования Таможенного союза.

Подтверждением факта отсутствия четких положений, «выстраивающих иерархию» ранее принятых договоренностей в рамках Таможенного союза, служит ст. 7 Соглашения о ТС, в соответствии с которой нормы Соглашения о ТС затрагивают действие тех международных соглашений, которые противоречат его положениям. А из выявленных несоответствий Договора с ранее принятыми международными договорами следует, что Соглашения о ТС имеют преимущественную силу не только над нормами Договора, но иными международными договорами, формирующими правовую базу Таможенного союза.

Представляется, крайне необходима выработка Концепции основ торговой политики государств — участников Таможенного союза, которая не только определит общие принципы и инструменты в решении экономических проблем, урегулировании торговых конфликтов между государствами-участниками, но и осуществит кодификацию договорно-правовой базы ТС, выработает четкие критерии, а также определит этапы создания единого экономического пространства.

В случае принятия консолидированного акта в качестве рабочего документа необходимо рассмотреть возможность создания таких нормативно-правовых актов, как, например, Концепция основ торговой политики государств-участников ТС; Соглашение о принципах и условиях осуществления согласованной торговой политики государствами-участниками Таможенного союза; Решение о завершении формирования Таможенного союза; Соглашение о применении общей системы валютного надзора; Соглашения об информации в Таможенном союзе; Соглашениями о свободных экономических зонах, свободных складах и приграничной торговле; Соглашение о методологии ведения статистики взаимной торговли.

Библиография

1 Бюллетень международных договоров. 1995. № 4.

2  Бюллетень международных договоров. 1995. № 9.

3  Там же. 1995. № 1.

4  Там же.. 1995. № 10.

5  Там же. 1995. № 6.

6  СЗ РФ. 2001. № 42. С. 3983.

7  СЗ РФ. 2002. № 7. С. 632.

8 Представляется, что это Решение должно содержать четкий перечень органов ТС и их обязанности, а также содержать перечень международных договоров, подлежащих отмене.

9 При этом не стоит забывать, что объединение таможенных территорий лишь промежуточный этап формирования ТС, который достигается только в совокупности с перечисленными мероприятиями.

10 Не определены уполномоченные органы государств-участников ТС «самостоятельно осуществляют ведение статистики взаимной торговли», отсутствует «методология, разрабатываемая Комиссией таможенного союза».

11 Многие положения ГАТТ/ВТО, переведенные на русский язык, зачастую «теряют» правовой смысл. Это связано с тем, что у нас (в России) сложилась своя «правовая история» того, как они появились, развивались, как связаны с иными отраслями права, какие прецедентные решения определяют их существо. Поэтому отказ от «исторически сложившихся» норм должен быть очень осторожным, решение должно быть взвешенным, учитывающим все «за» и «против». Факт отказа от понятия таможенные режимы тем более удивителен, что он используется в международных договорах, формирующих правовую основу ТС.