О месте социальных прав в системе прав человека

Н.Б. АЛЕНКИНА,

юрист информационного центра «Токтом», соискатель Кыргызской государственной юридической академии

Вопросы о месте социальных прав в системе прав человека, о возможности конституционализации социальных прав, о степени и особенностях их юридической защищенности по сравнению с гражданскими и политическими правами, о совместимости с принципами свободного, демократического, ориентированного на рыночную экономику гражданского общества и по сей день не потеряли своей актуальности.

По природе социальные права существенно отличаются от прав гражданских и политических, что связано с ролью государства в признании и обеспечении социальных прав. Гражданские и политические права и свободы в правовой науке квалифицируются как негативные, при этом подразумевается их ограничительно-запретительный (по отношению к государству) характер. Государство не должно вмешиваться в осуществление этих прав, оно должно лишь обеспечивать их защиту. Гражданские и политические права, в том числе и возможность судебной защиты, закрепляются и гарантируются законодательством государства.

Социальные права имеют совершенно иную природу и иные механизмы защиты, чем гражданские и политические. Для реализации социальных прав недостаточно просто воздерживаться от вмешательства в данную сферу: их реализация предполагает активную роль государства в обеспечении гражданам достойного уровня жизни и ряда иных благ. Здесь необходима многосторонняя, планомерная деятельность государства по разработке и реализации социальных программ.

Долгое время социальным правам человека отводилась второстепенная роль, а возможности регулирования таких прав оценивались негативно. Считалось, что эти права не поддаются точному определению и квалификации, а гарантии их по своей природе и содержанию не носят юридического характера и не могут порождать обязанностей государства по их обеспечению и правовой защите. Каас Санстейн, например, предупреждал об опасностях конституционализации социальных прав. По его мнению, придание социальным правам конституционного статуса для стран с переходной экономикой может нанести ущерб праву частной собственности и самому экономическому развитию. Конституционализация социальных прав и тем самым возложение на государство обязанностей по предоставлению социальных услуг обрекает относительно бедные страны либо на стагнацию и даже экономический крах, либо на бесцеремонное пренебрежение конституционными нормами. «Если конституция будет пытаться включить в свой корпус все основные права и параметры, которые присущи уважающему себя обществу, — отмечает К. Санстейн, — она рискует превратиться в ничего не значащий клочок бумаги»[1].

По мнению Ульриха Прейсса, «социально-экономические права должны стать элементом такого социального механизма, в рамках которого они поддерживали бы у обладателей данных прав самоуважение, но в то же время укрепляли бы у них чувство социальной солидарности. Этого можно достичь, например, путем “денационализации” социально-экономических прав и возложения соответствующих обязанностей на местные или региональные территориальные единицы, с которыми человек связан гораздо теснее, чем с центральным государством»[2].

Несмотря на подобные мнения, в последние годы прослеживается устойчивая тенденция постепенного осознания необходимости и важности конституционализации, осуществления и защиты социальных прав без какой-либо дискриминации. Все больше стран присоединяется к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, подписываются региональные соглашения — такие, как Европейская социальная хартия, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека. Международные соглашения требуют от подписавших их стран сообщать о принимаемых ими мерах и о своих достижениях в реализации прав, признаваемых в этих документах. Эти обязательные сообщения, доклады часто демонстрируют значительные усилия, предпринимаемые странами-участницами по выполнению взятых обязательств. Наконец, включение подробных перечней социальных прав почти во все конституции, принятые за последние несколько десятилетий, и связанные с этим попытки судов найти способ понимания зафиксированных в этих документах социальных прав свидетельствуют о важности социальных прав и невозможности их игнорирования.

Тем не менее уже после признания социальных и экономических прав в качестве основных прав человека их равноценность с политическими правами по-прежнему отрицалась. Определенную роль здесь сыграли различия между экономическими и социальными системами государств. Неприменимость равенства социальных прав с гражданскими и политическими правами характерна для конституционного права США, где социальные права расцениваются в качестве пожеланий и не включены в текст конституции. В конституционных нормах большинства европейских стран (например, Германии, Франции, Италии, Испании) социальные принципы и права появились после окончания второй мировой войны. Некоторые страны включили социальные права в свои основные законы после возрождения демократии в Центральной и Восточной Европе.

Кыргызская Республика наряду с другими государствами СНГ закрепила в своей конституции высокий уровень обязательств государства в области социальных прав. При этом Конституция КР рассматривает права человека как единый, взаимосвязанный комплекс. Учтено общественное мнение граждан: по понятным причинам социальные права в массовом сознании постсоветского общества воспринимаются как более значимые по сравнению с гражданскими и политическими.

Неоднозначна оценка проблемы равенства всех групп прав человека и юридической защищенности социальных прав не только в законодательствах различных стран, но и в специальной литературе. Профессор Л. Гордон, например, приходит к выводу о вторичности, производности социальных прав по отношению к гражданским и политическим правам. Второе поколение прав (социально-экономические права), по его мнению, «в определенном смысле менее важно сравнительно с первым»[3](гражданскими и политическими правами). Последние составляют фундамент естественных прав человека, присущих самой человеческое природе. Социальные права надстраиваются на этом фундаменте, развиваются на этой естественной основе. М.В. Баглай отмечает сложность защиты социальных прав: «...прямое действие этих прав объективно оказывается весьма относительным, ибо ни один суд не примет гражданский иск о реализации такого права только на основе его конституционного закрепления. Причина ясна: отсутствует конкретный ответчик, так как данное право не порождает ни для каких лиц каких-либо прямых обязанностей. Получается, что экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормами, сколько стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике»[4]. Для обоснования этого тезиса М.В. Баглай ссылается на различие механизмов действия двух пактов о правах человека.

«Права второго поколения обычно квалифицируются в качестве целевых, программных, обязывающих государство на социально ориентированную деятельность», — отмечается в другом издании. «Это не субъективные права, а объективные обязанности государства, выполнение которых находится в зависимости от состояния экономики страны. Соответственно, провозглашенные международными актами и конституцией социально-экономические права непосредственно не подлежат судебной защите, а рассматриваются как общие установки на социальную защищенность, которые должны быть конкретизированы в текущем законодательстве, исходя из финансовых возможностей государства»[5].

Кыргызстанские ученые-конституционалисты также рассматривают социальные права в качестве стандартов, к достижению которых должно стремиться государство, отмечая, что социальные права, в отличие от гражданских и политических, не порождают для государства каких-либо прямых обязанностей[6].

Однако подобная оценка социальных прав как стандартов (а не юридических норм) не находит подтверждения в конституционном праве, которое не делит конституционные права на собственно права и стандарты. Так, ст. 15 Конституции КР о том, что права и свободы человека в Кыргызской Республике являются действующими, распространяется на все без исключения конституционные права. Отказ судов в принятии исков о защите социальных прав противоречит Конституции КР. Различие механизмов обеспечения прав человека в пактах о правах человека также не дает оснований для отрицания за социальными правами их юридической защищенности. Оба пакта имеют одинаковую юридическую силу и не просто содержат рекомендации декларативного порядка, а предусматривают конкретные обязательства государств-участников.

К аналогичным выводам пришла и группа международных экспертов в 1986 году на встрече в Голландии по вопросу о природе и степени юридических обязательств, взятых государствами-участниками Пакта об экономических, социальных и культурных правах (Лимбургские принципы). В нем, в частности, отмечается:

«1. Все права и свободы человека, включая социально-экономические права, неразделимы и взаимосвязаны и образуют неотъемлемую часть международного права.

2. Пакт налагает юридические обязательства на государства-участники. Они должны предпринять незамедлительно все необходимые меры, включая законодательные и административные, для осуществления прав, закрепленных в этом международном договоре. Более того, должно быть предусмотрено право каждого на судебную защиту социально-экономических прав.

3. Государства — участники Пакта, независимо от уровня экономического развития, обязаны обеспечить социально-экономические и культурные права для всех, хотя бы в минимальной степени»[7].

Следовательно, государство не может и не должно устраняться от выполнения социальной функции. Речь идет не о государственном вмешательстве, а о содействии с целью выполнения обязанности государства по отношению к человеку по обеспечению достаточного жизненного уровня и непрерывного улучшения условий жизни (ст. 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах). Задача государства состоит в том, чтобы создавать эффективные социальные программы и вести целенаправленную работу, которая гарантировала бы реализацию провозглашенных прав и обеспечивала бы необходимую социальную защиту всем нуждающимся[8]. Социальные права вытекают и основываются на естественных правах человека, но их реализация зависит от государства. Как отмечается в литературе, применительно ко всей категории социально-экономических прав сама природа этих прав связывает их осуществление с выполнением государством определенных обязательств в области социальной политики. Высокий уровень социального обеспечения граждан требует «больше государства»[9].

Социальные права обусловливаются и закрепляются в законодательстве исходя из реальных социально-экономических условий. Государство через законодательство и административную и судебную практику должно принимать меры по признанию, обеспечению и защите социальных прав, по социальному ориентированию экономики, созданию систем поддержки трудовой активности людей и их социальной инициативы, развитию инфраструктуры частного бизнеса и социальной инфраструктуры, формированию рынка труда, эффективных и достаточных систем социальной помощи тем, кто в ней нуждается, а также установлению партнерского участия государства, частного сектора и гражданского общества в развитии страны.

Все это позволяет утверждать, что социальные права — это согласованные и признанные мировым сообществом в целом, закрепленные в законодательстве большинства современных государств минимальные правовые нормы-стандарты прав человека в социальной сфере, предусматривающие такие условия жизни, которые позволяют каждому свободно поддерживать и развивать свою человеческую природу[10]. В отличие от большинства прав «первого поколения», которые даны человеку по природе и которые государство обязано лишь защищать, большинство социальных прав могут быть предоставлены и защищены только обществом и государством. «По существу, они выступают как определенные требования к власти и являются обязанностями государства, прежде всего в том, что касается поддержания самой жизни индивида и его социальной обеспеченности, достоинства и духовного развития личности»[11].

Реализовать социальные права в полном объеме значительно труднее, чем права «первого поколения», ибо для этого нужны высокоразвитая экономика и богатые запасы ресурсов. Следовательно, по мнению противников социальных прав, объем и степень реализованности социальных прав, в отличие от гражданских и политических прав, во многом зависят от состояния экономики и ресурсов и обеспечиваются постепенно. Реализация социальных прав требует больших материальных затрат, тогда как гражданские или политические менее обременительны для государственной казны.

Чтобы гарантировать право собственности, отмечает Ричард А. Позднер, необходимо создать систему регистрации собственников, установить суровое наказание, чтобы предотвратить хищения и предусмотреть соответствующие средства защиты от изъятий со стороны государства. Расходы невелики, а преимущества огромны. Эти права являются краеугольным камнем системы рыночной экономики и демократии. Расходы же на социальные права гораздо больше, а их преимущества часто сомнительны[12]. Однако при более глубоком рассмотрении данного вопроса это различие между социальными и иными правами стирается. Защита любых прав требует материальных затрат: например, избирательное право должно быть реализовано в виде избирательной системы, право частной собственности требует ее охраны органами правопорядка.

Утверждение о равнозначности и неделимости всех прав и свобод является официальной позицией ООН. В Венской декларации и Программе действий, принятой на Всемирной конференции по правам человека, указывается, что «...все права универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. <...> Все государства, независимо от их политических, экономических и культурных систем, несут обязанность поощрять и защищать все права человека и основные свободы».

Осознание внутренней взаимосвязанности гражданских и политических прав с социальными проявилось и в практике Европейского суда по правам человека. Как известно, положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней касаются в основном гражданских и политических прав и свобод. Однако, как отмечают специалисты, развитие судебной практики постепенно шло в направлении более активного применения положений Конвенции в социальной сфере. Это впервые нашло выражение в решении по делу «Эйри против Ирландии»: согласно позиции суда многие из гражданских и политических прав, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, «производят правовые последствия социального и экономического характера». Суд пришел к однозначному выводу, что «нет непроницаемой границы, которая отделяет область экономических и социальных прав от сферы действия Конвенции»[13].

Реализация социальных прав зачастую способствует укреплению прав гражданских и политических. А осуществление гражданских и политических прав, в свою очередь, может быть обеспечено лишь в том случае, если каждому человеку будут предоставлены надлежащие и равные возможности удовлетворения всех жизненных первичных потребностей в труде, питании, жилище, охране здоровья, образовании и культуре.

Единство всего комплекса прав человека, тесную взаимозависимость различных их групп отмечают также многие зарубежные ученые. По мнению профессора европейского и сравнительного права Отто Пферсманна, «разница между социальными и другими основными правами носит не качественный, а лишь количественный характер. Строго говоря, все конституционные нормы влекут за собой те или иные аспекты социальных принципов или прав, потому что любое такое правило делает обязательным увязывание ресурсов государства с определенными целями, а не с какими-то иными, и любое такое решение оказывает воздействие на общее социальное обеспечение граждан и других лиц, подпадающих под юрисдикцию соответствующей правовой системы. Разница между нормами, четко относящимися к социальным вопросам, и нормами с более классическим содержанием заключается 1) в количестве связанных с этим ресурсов, 2) в неопределенности отношений между средствами и целями, 3) в том, что социально-экономическая политика эволюционирует не в автаркическом[14] пространстве, а в условиях все более и более глобализированной экономики»[15].

Профессор права Герман Шварц также отмечает, что экономические и социальные права неразрывно переплетены с гражданскими и политическими правами — отчасти потому, что подлинная представительская демократия предполагает всеобщее участие, так же как терпимость и компромисс. Нуждающиеся, голодные люди не пойдут голосовать, безработный, обреченный на жалкое существование народ становится безразличным к политике, к пользованию демократическими правами и свободами, которыми его наделяет конституция[16]. Подчеркивая значимость гарантий экономических и социальных прав, в другой своей работе Г. Шварц пишет: «Когда граждане страны голодают, не могут найти работу, болеют и никто не приходит к ним на помощь, ограничиваться защитой одних гражданских и политических прав явно недостаточно. Ярким доказательством этому тезису служат лос-анджелесские беспорядки 1992 г. и предшествовавшие им беспорядки в других городах Соединенных Штатов. Думаю, в любой стране мира можно найти достаточно доказательств тому, что существует прямая связь между нищетой, беспорядками и репрессиями»[17].

Не решив социальные вопросы, нельзя рассчитывать на активное участие индивида ни в общественном производстве, ни в общественно-политической жизни.

Правовое регулирование в области прав человека направлено на установление, признание и защиту всего комплекса таких прав. Этот комплекс призван обеспечивать всем людям достойную жизнь, то есть жизнь свободную, безопасную, здоровую, материально обеспеченную и духовно насыщенную.

При такой взаимосвязи осуществление одного права зависит от реализации другого права. Например, осуществление социального права на жилище (ст. 33 Конституции КР) нельзя представить себе без реализации основного гражданского права на неприкосновенность жилища (п. 7 ст. 16 Конституции КР). Современное понимание сущности такого гражданского права, как право на жизнь (п. 2 ст. 16 Конституции КР), почти сливается с понятием основополагающего социального права на достойную жизнь (ст. 11 Пакта об экономических, социальных и культурных правах). По мнению некоторых исследователей, право на жизнь необходимо рассматривать не только как систему гарантий для недопустимости произвольного лишения жизни человека, а «...скорее как право человека на условия жизни (квартира, пища и т.п.)»[18]. В таком широком аспекте право на жизнь можно определить как предусмотренную и гарантированную нормами возможность обращения к государству по вопросам обеспечения гражданина необходимыми материальными и культурными благами, составляющими условия его существования. Тесной связью социальных прав с другими конституционными правами и принципами объясняется и обширная практика конституционных судов по распространению защиты права на социально-страховые выплаты[19].

Социальные права в системе прав человека занимают исключительно важное место. Они, во-первых, призваны гарантировать каждому человеку достойные условия жизни, а во-вторых, определяют обязанность государства обеспечить всем нуждающимся такой минимум социальных возможностей и социальной защищенности, который необходим для поддержания достоинства человека, нормального удовлетворения его материальных и духовных потребностей[20]. Как отмечает профессор Анита Ушацка, включение социальных прав в конституцию «...направлено на то, чтобы, с одной стороны, законодательная и исполнительная власти в своей деятельности руководствовались этими правами и, с другой стороны, предоставлялась возможность избирателям, негосударственным организациям, иным группам требовать включения социально-экономических прав в соответствующие нормативные акты и более действенного их осуществления. Кроме того, включенные в конституцию социально-экономические права помогают судебной власти в интерпретации существующих в государстве законодательных актов»[21].

Таким образом, социальные права не только не являются «мнимыми» или «второстепенными» по сравнению с гражданскими и политическими правами: они вместе с экономическими правами образуют своеобразный стержень всей системы прав человека. Социальные права представляют собой права, позволяющие гражданину существовать в обществе. И в этом смысле они являются первичными по отношению к иным правам человека.

Наличие тесной взаимосвязи между всеми элементами системы конституционных прав говорит о целостности прав человека, их неделимости на группы, из которых одна может быть важнее другой. По мнению некоторых исследователей, разграничение прав по категориям зачастую искусственно, а в концептуальном плане даже опасно. Права не должны противопоставляться друг другу или трактоваться им в ущерб. Иной подход к данной проблеме вольно или невольно ведет к ущемлению одних прав за счет доминирования других, что сказывается на процессе реализации тех прав, которым отводится особая роль в системе конституционных прав.

Библиография

1 Санстейн К.Р. Против позитивных прав // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 6. 1995. С. 19.

2 Прейсс У.К. Концептуальные противоречия социально-экономических прав // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 9. 1997. С. 25.

3 Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. № 3. С. 8.

4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2000. С. 220.

5 Варламова Н. Конституционный статус социально-экономических прав. Введение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 23.

6 См., напр.: Сооданбеков С.С., Укушев М.К. Конституционное право Кыргызской Республики. — Бишкек, 2001. С. 215.

7 Цит. по: Карташкин В.А. Международное право и защита прав человека в условиях перехода к рынку // Социальное государство и защита прав человека. — М., 1994. С. 47.

8 См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 1999. С. 78—79.

9 См.: Вольманн Г. Чем объяснить стабильность политического и экономического развития Федеративной Республики Германии // Государство и право. 1992. № 11. С. 112.

10 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. — СПб., 2003. С. 39.

11 Трошкин Ю.В. Права человека. — М., 1997. С. 42.

12 См.: Ричард А. Позднер. Цена обеспечения юридических прав // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. № 3. С. 47.

13 Цит. по: Лобов М. Защита социальных прав в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод (практика Европейского суда по правам человека) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1. С. 67.

14 Автаркия (от греч. «самоудовлетворение») — политика хозяйственного обособления страны, создание замкнутой, самообеспечивающейся экономики. — Примеч. ред.

15 О. Пферсманн. Значение социальных принципов в сравнительном конституционном праве // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1. С. 48.

16 См.: Schwartz H. Do economic and social rights belong in a Constitution // The American University Journal of International Law and Policy. Vol. 10. № 4. Summer, 1995. P. 1234.

17 Шварц Г. Экономические и социальные права // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 6. 1995. С. 24.

18 Денисов А.И. Общая система социалистической демократии. — М., 1975. С. 224.

19 О практике Конституционного суда КР, устанавливающей взаимосвязь социальных прав с другими конституционными правами и принципами, см., напр., Решение Конституционного суда КР от 25.12.98 г. «По делу о проверке конституционности отдельных статей Закона Кыргызской Республики «О государственном пенсионном социальном страховании» // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. № 4. Ст. 251.

20 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Указ. соч. С. 41.

21 Ушацка А. Конституционный контроль в Латвии и проблема реализации социально-экономических прав // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1. С. 75.